Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem, Nr [...] z [...] października 2018 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2018 r., Nr [...], orzekające o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynu produktów (jaj) oraz magazynu opakowań, przewidzianą do realizacji w specjalistycznym gospodarstwie hodowlanym o obsadzie zwierząt większej niż 210 DJP i powierzchni gospodarstwa większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] na działkach ewid. [...].
Zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane w trybie o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2018 r. poz. 1945. ze zm.) dalej "upzp".
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że stosownie do zapisów zawartych w pkt 3 ppkt 3 przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej, tj. drogi krajowej (nr działki [...]), ma się odbywać istniejącym już zjazdem. Załącznik graficzny nr 1 do ww. projektu przedstawia linie rozgraniczające terenu inwestycji (bez linii zabudowy) wyznaczone literami A,B,C,D,E,F,A. Wskazany zakres obejmuje działkę nr [...] (o szerokości około 7 m) przylegającą do drogi krajowej nr [...], natomiast pozostała część terenu inwestycji usytuowana jest w odległości około 150 m od granicy pasa drogowego ww. drogi. Z powyższego wynika, że dojazd do wymienionych magazynów planowany jest przez działkę nr [...], skomunikowaną z drogą krajową nr [...] zjazdem indywidualnym w km 550 + 227 strona lewa.
Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, tj. budynki magazynowe fermy drobiu, organ uznał, że do przedmiotowej działki powinien prowadzić zjazd publiczny, którym zgodnie z § 55 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jest zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym.
W ocenie organu planowana inwestycja wykracza poza działalność na tzw. potrzeby własne, co potwierdzają przedmiot projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także podtrzymujące jego zapisy wyjaśnienia pełnomocnika strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] sierpnia 2018 r. Tym samym właściwy do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji byłby zjazd publiczny. Organ wyjaśnił również, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w decyzji z [...] lipca 2014 r., znak [...] udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do działki nr [...] w m. [...] z zastrzeżeniem w pkt 2, że będzie on przeznaczony wyłącznie do obsługi komunikacyjnej nieruchomości wykorzystywanej na cele rolnicze lub z zabudową mieszkaniową, bez możliwości lokalizacji na tej działce działalności gospodarcze.
Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, spełniającej przesłanki działalności gospodarczej oraz wspomnianą decyzję określającą przeznaczenie zjazdu indywidualnego do działki nr [...], organ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, wyjaśniając że przepisy techniczne stawiają wyższe wymagania jakim powinien odpowiadać zjazd publiczny niż zjazd indywidualny.
Ponadto organ podkreślił, że droga krajowa nr [...] na odcinku, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji (węzeł "[...]" – [...] – [...] - granica państwa), zakwalifikowana została zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (nr [...], z [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych), do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika z pozaustawowych i ustawowych obowiązków nałożonych na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie ochrony dróg krajowych, tj. m.in. Narodowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013-2020, przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2013 r.; ustawą o drogach publicznych oraz rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Pismem z 29 listopada 2018 r. [...] i [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2018 r. zaskarżając je w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mającego dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenia, tj.:
- a) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy poprzednie analogiczne co do przedmiotu działalności (w tym magazyn jaj oraz magazyn opakowań) projekty inwestycji były uzgadniane przez GDDKiA bez zastrzeżeń co do sposobu skomunikowania działalności rolniczej z drogą krajową nr [...] zjazdem indywidualnym,
- b) art. 7, art 77 § 1. i 80 k.p.a. poprzez:
- - niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, że skomunikowanie nieruchomości wnioskodawców z drogą krajową nie jest możliwe ze względu na pogorszenie płynności w ruchu drogowym czy też z uwagi na negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym;
- - niewskazanie żadnych przesłanek, które potwierdziłyby słuszność stanowiska organu, zwłaszcza w zakresie uznania, że skomunikowanie działki skarżącego pogorszy stan bezpieczeństwa ruchu drogowego;
- - pominięcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu wcześniej wydanych decyzji dotyczących przebudowy zjazdów indywidualnych z drogi krajowej nr [...] do działek wnioskodawców;
- - pominięcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że jedna z działek stanowiąca własność wnioskodawców o nr [...] miała przed jej nabyciem status drogi gminnej (obecnie posiada status drogi wewnętrznej) przylegającej do drogi krajowej nr [...] działka ta jako droga wewnętrzna może zapewnić komunikację pomiędzy drogą krajową, a resztą działek, na których prowadzona jest działalność rolnicza wnioskodawców, a do tego celu wystarczający jest zjazd indywidualny.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm. dalej jako "Rozporządzenie") poprzez błędną wykładnię skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem polegającą na przyjęciu, że na nieruchomościach wnioskodawców prowadzona jest działalność gospodarcza, podczas gdy wnioskodawcy prowadzą działalność rolniczą w postaci działów specjalnych produkcji rolnej.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia je poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przy wydawaniu kwestionowanych postanowień Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie dopuścił się ani naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przypadku drogi krajowej jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Uzgodnień tych, w świetle art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, dokonuje się w trybie art. 106 kpa.
Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego, dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym przypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art 4 pkt 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą".
Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W myśl powyższej regulacji, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd, którym w świetle art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane będą na terenie przylegającym do drogi i które oddziałują na tę drogę, wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi.
Do zadań zarządcy drogi należy, stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
W toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania uzgodnieniowego rolą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było zatem wskazanie, czy jest możliwe skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą krajową. Włączenie do ruchu drogowego, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zapewnia zjazd indywidualny lub zjazd publiczny. W okolicznościach niniejszej sprawy ustalono, że działki na których ma być usytuowana planowana inwestycja, są skomunikowane z drogą publiczną istniejącym zjazdem indywidualnym. Jednocześnie jednak organ ocenił, że rodzaj działalności jaka – w związku z realizacją planowanej inwestycji – będzie prowadzona na działkach objętych uzgodnieniem, wymaga zjazdu publicznego. Jak wyjaśnił bowiem organ, stosownie do § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (jedn. tekst Dz. U z 2016 r., poz. 124 ze zm.) zjazd publiczny jest to zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym (pkt 3), a zjazd indywidualny jest to zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (pkt 4).
W tej sytuacji połączenie drogi krajowej nr [...] (droga klasy GP) z planowaną inwestycją, którą budynku magazynu produktów (jaj) oraz magazynu opakowań, przewidzianą do realizacji w specjalistycznym gospodarstwie hodowlanym o obsadzie zwierząt większej niż 210 DJP, powinien zapewniać zjazd publiczny, co winno mieć odzwierciedlenie w projekcie omawianej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem pkt 3 ppkt 3) projektu tej decyzji zawiera ustalenie o treści: "dostęp do drogi krajowej o numerze działki [...] istniejącym zjazdem", a to oznacza, że obsługę komunikacyjną ww. obiektów, w których ma być prowadzona działalność gospodarcza, miałyby zapewniać istniejący zjazd z tej drogi, który jednak nie jest zjazdem publicznym, lecz indywidualnym. Powyższe istotnie stanowiło przeszkodę do pozytywnego zaopiniowania projektu. (patrz wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/18, LEX nr 2457528).
W ocenie Sądu organ prawidłowo również ocenił charakter planowanej inwestycji, jako spełniającej przesłanki działalności gospodarczej. Stosownie do art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.
W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie, że w danym wypadku mamy do czynienia z działalnością gospodarczą, wymaga ustalenia kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, gdyż działalność taka charakteryzuje się specyficznymi właściwościami. Chodzi o takie elementy, jak jej profesjonalny charakter, podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego gospodarowania, działanie na własny rachunek, powtarzalność działań oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym. Ocena, czy działalność gospodarcza jest wykonywana, należy przede wszystkim do sfery ustaleń faktycznych, a dopiero w następnej kolejności - do ich kwalifikacji prawnej. Działalność gospodarcza to prawnie określona sytuacja, którą trzeba oceniać na podstawie zbadania konkretnych okoliczności faktycznych, wypełniających znamiona tej działalności lub ich niewypełniających. Prowadzenie działalności gospodarczej jest zatem kategorią obiektywną, niezależnie od tego, jak działalność tę ocenia sam prowadzący ją podmiot i jak ją nazywa oraz czy dopełnia ciążących na nim obowiązków z tą działalnością związanych, czy też nie. (teza wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 22 października 2018 r., sygn. akt III AUa 283/18, LEX nr 2609021. Podobną definicję działalności gospodarczej znajdziemy w wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie, sygn. akt, z 29 maja 2019 r., LEX nr 2685025).
Z kolei w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 29 marca 2019 r., sygn. akt III AUa 750/17, LEX nr 2686512, czytamy: "Prowadzenie działalności gospodarczej, to działanie stałe, nieamatorskie i nieokazjonalne, z elementem organizacji, planowania i zawodowości rozumianej jako fachowość, znajomość rzeczy oraz specjalizacja."
Mając na uwadze tak sformułowaną definicję działalności gospodarczej, Sąd uznał, że organy prawidłowo oceniły iż prowadzenie działalności zarobkowej w specjalistycznym gospodarstwie hodowlanym o obsadzie zwierząt większej niż 210 DJP, stanowi prowadzenie działalności gospodarczej.
Z powyższych zaś względów, wbrew twierdzeniom skargi, nie było konieczności ustalania struktury ruchu pojazdów, czy zwiększenia ruchu pojazdów, w związku z realizacją inwestycją. Rozstrzygającą bowiem w sprawie była omówiona wyżej okoliczność, że włączenie do drogi krajowej ruchu drogowego, który będą generowały planowane obiekty, za pomocą istniejącego zjazdu indywidualnego, nie jest dopuszczalne ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej kwestie, nie sposób podzielić stanowiska skargi, że orzekający w sprawie organ z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie tylko w kontekście braku wykazania zwiększenia zagrożenia dla ruchu drogowego, ale również braku ustalenia czy prowadzona działalność stanowi działalność gospodarczą.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 kpa poprzez nie uwzględnienie poprzednio dokonywanych uzgodnień oraz pominięcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że jedna z działek stanowiąca własność wnioskodawców o nr [...] miała przed jej nabyciem status drogi gminnej i mogłaby zapewnić komunikację planowanej inwestycji z drogą krajową. Odnosząc się kolejno do tak sformułowanych zarzutów, należy wskazać, że każde postępowanie dotyczy odrębnej sprawy. Fakt, że w przeszłości organy orzekły inaczej niż obecnie nie świadczy o naruszenia asady zaufania obywatela do organów władzy publicznej.
Nie można bowiem z tej zasady wywodzić obowiązku orzekania w każdej sprawie tak samo. Organ wydając orzeczenia rozstrzyga każdą sprawę indywidualnie odnosząc się do jej uwarunkowań faktycznych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ wywiązał się z tych obowiązków w sposób odpowiadający przepisom prawa, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego tej sprawy. Co się zaś tyczy pominięcia możliwości skomunikowania inwestycji przez działkę nr [...], jeszcze raz podkreślić należy, że organ uzgadniający ocenia przedłożony projekt decyzji. Ten zaś przewiduje skomunikowanie z drogą publiczną poprzez istniejący zjazd (z załącznika graficznego wynika, że jest to działka nr [...], skomunikowaną z drogą krajową nr [...] zjazdem indywidualnym w km 550 + 227 strona lewa), a nie poprzez działkę nr [...].
W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).