Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3640/15

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady [...] z [...] 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] (patrz: stanowisko pełnomocnika skarżącej na rozprawie, k. 49).

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", M. S. - właścicielka przedmiotowych działek - zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" w zw. z §17 ust. 177 Planu i jego części graficznej w zakresie arkuszów 17 (3/6) i 18 (2/6) w jednostce F14.

Uzasadniając skargę wskazano, że:

1. - w północnej części wskazanej jednostki (symbol f14.1 MN/U) ustalono przeznaczenie mieszkalne i usługowe, a w południowej (obejmującej działki Skarżącej) - wyłącznie mieszkalne;
2. - obowiązujące dla tego obszaru studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego przyjęto z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ - oprócz wykorzystywania swoich działek na funkcję mieszkalną - Skarżąca od kilkudziesięciu lat prowadzi na nich działalność gospodarczą: usługowo-magazynowo-produkcyjną i biurową, zbieżną z funkcją MN/U;
3. - w tej sytuacji, ustalenie dla działek Skarżącej funkcji wyłącznie mieszkalnej narusza art. 28 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazano, że:

1. - przy pierwszym wyłożeniu projekt Planu dla przedmiotowych działek ew. nr [...] i [...] przewidywał przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; Skarżąca złożyła uwagę w ustawowym terminie, nie odnosząc się jednak do ustaleń projektu w zakresie przeznaczenia terenu, a jedynie w przedmiocie komunikacji (sprzeciwiła się projektowanemu poszerzeniu ul. [...] do szerokości od 12 do 13 m); uwaga ta została uwzględniona; po zmianach wynikających z uwzględnionych uwag projekt Planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu; podczas tego wyłożenia Skarżąca nie złożyła uwag;
2. - w obowiązującym studium działki ew. nr [...] i [...] są położone na terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (M2.12), na których ustala się:

■ priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej;

■ dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem, aby udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie;

1. - biorąc powyższe pod uwagę, organ był obowiązany określić, w której części przedmiotowej jednostki terenowej powinny być zlokalizowane usługi, a w której zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, aby zapewnić wskaźniki zagospodarowania zapewniające zgodność ze studium;
2. - w Planie (§ 4 ust.
3. 4) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem MN:

■ obowiązuje przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci budynków jednorodzinnych wolno stojących, budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej;

■ obowiązuje przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu: handlu detalicznego, biur, obsługi finansowej, rzemiosła, kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia, oświaty, wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych;

1. - zawarte w Planie regulacje dotyczą inwestycji realizowanych po uchwaleniu Planu, już w trakcie jego obowiązywania; obiekty budowlane już istniejące, w tym na działce ew. nr [...], mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób;
2. - zgodnie z istniejącym stanem zagospodarowania w kwartale f 14.2 MN dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; jest to przeważający sposób zagospodarowania tego terenu, ukształtowany historycznie - obszar [...] został urządzony jako zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; Plan zachowuje i chroni istniejący mieszkaniowy charakter osiedla; uzasadnione było przeznaczenie kwartału na funkcje MN oraz ograniczenie sytuowania nowej zabudowy usługowej, produkcyjnej lub magazynowej (w Planie dopuszczono udział funkcji usługowych w formie lokali usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych);
3. - kwartał f 14.2 MN jest położony poza zasięgiem "centrum dzielnicowego" wyznaczonego w studium; obejmuje ono tereny położone w bezpośrednim zasięgu przystanku kolejowego [...] oraz Urzędu [...]; w jego obrębie jest przewidziane wprowadzanie terenów wielofunkcyjnych - z udziałem zarówno zabudowy mieszkaniowej, jak i usługowej, co znalazło odzwierciedlenie w ustaleniach Planu;
4. - obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na terenie kwartału f14.2 MN, wymagają ochrony przed funkcjami potencjalnie uciążliwymi, np. magazynowymi i produkcyjnymi; funkcjonowanie obiektów biurowych, magazynowych czy produkcyjnych wiąże się ze zwiększeniem ruchu samochodowego i ciężarowego; w związku z tym uzasadnione jest ograniczenie wprowadzania funkcji usługowych poza centrum dzielnicowym i sąsiedztwem ważniejszych ulic oraz wykluczenie nowych funkcji magazynowych i produkcyjnych.

W trakcie rozprawy (k.

1. 49) pełnomocnik Skarżącej poparł skargę i wskazał, że:
2. - Skarżąca nie będzie mogła rozbudować istniejących obiektów produkcyjnych, co w przyszłości uniemożliwi prowadzenie dotychczasowej działalności;
3. - usługi związane z drukarnią wykonywane są również na działce ew. nr [...], chociaż zakład produkcyjny znajduje się na działce ew. nr [...];
4. - nieruchomości bezpośrednio przylegle do nieruchomości Skarżącej oznaczone zostały funkcją MNU, jaką Skarżąca chciałaby przypisać swojej nieruchomości.

Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi, a jeden z nich oświadczył, że intencją organu było zmniejszenie udziału usług, gdyż dany teren jest oddalony od centrum dzielnicy i głównych tras komunikacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że ustalenia Planu naruszają interes prawny Skarżącej, jako właścicielki działek ew. położnych na objętym przez niego terenie. Istotne znaczenie mogą mieć kwestionowane przez Skarżącą postanowienia Planu w zakresie dotyczącym przeznaczenia działek ew. nr [...] i [...], położonych na obszarze o symbolu f14.2MN, mające wpływ na zakres wykonywania prawa własności - ograniczenie sposobu ich zagospodarowania m. in. co do możliwości realizacji zabudowy usługowej. Skarżąca ma prawo żądać kontroli, czy naruszenie jej interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela w całości stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. W związku z obszernym jego przytoczeniem, jego powtarzanie byłoby niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje.

W niniejszej sprawie zaskarżono Plan, a nie studium, stąd poza zakresem orzekania pozostała zgodność studium z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z dominującą od pewnego czasu linią orzeczniczą - podzielaną przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę - ustalenia studium mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, mimo że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż w sytuacji związania organu ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), mają one wpływ na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości nimi objętej (patrz: wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1547/11, II OSK 574/12, II OSK 935/12, II OSK 1410/12, II OSK 1573/12 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W takiej sytuacji ewentualna wadliwość studium nie może być rozważana w ramach sprawy, której przedmiotem jest legalność innego aktu - planu zagospodarowania przestrzennego

Z kolei, zapisy Planu (§ 17 ust. 177) nie są sprzeczne ze studium.

Studium przewiduje, że działki Skarżącej są położone na terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (M2.12), na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem, aby udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie.

Plan natomiast w § 17 ust. 177, w zakresie przeznaczenia terenu (pkt 1), przewiduje dla przedmiotowych działek, leżących na obszarze o symbolu f14.2 MN, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z § 4 ust. 4 Planu. Stosownie do pkt 1 § 4 ust. 4 Planu przeznaczenie podstawowe obszaru to mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci budynków jednorodzinnych wolno stojących, budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Pkt 2 § 4 ust. 4 Planu uznaje za przeznaczenie dopuszczalne usługi z zakresu handlu detalicznego, biur, obsługi finansowej, rzemiosła, kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia, oświaty, wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych.

Ustalone w Planie przeznaczenie terenu nie jest sprzeczne z przyjętym w studium. Oba akty planistyczne dopuszczają usługi, z tym że Plan precyzuje jedynie, iż wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych, co nie narusza zapisów studium, pozostając w sferze władztwa planistycznego gminy.

Sama zgodność Planu z postanowieniami studium nie uzasadnia jednak odstąpienia przez Sąd od badania zasadności zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzutów podniesionych w trakcie rozprawy.

Sprowadzić je można do twierdzenia, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego - niczym nie uzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności, a także naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż na nieruchomościach znajdujących się w północnej części obszaru F14 (o symbolu f14.1 MN/U) dopuszczono usługi bez ograniczeń zastosowanych dla obszaru leżącego w południowej części obszaru F14 (o symbolu f14.2 MN).

Uchwalając Plan, organ dysponuje władztwem planistycznym wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo to nie oznacza dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nie ma przepisu szczególnego, z którego wynikałby obowiązek dla organu do ustalenia określonego przeznaczenia terenu. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby za obowiązkiem uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przemawiała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy uwzględnić, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 145/09, II OSK 1275/09, II OSK 834/10 i II OSK 706/12 - dostępne w CBOSA). Właśnie jej zachowanie będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego.

Uzasadniona jest więc konkluzja, że w istocie - gdy chodzi o przesądzenie przeznaczenia terenu - radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak nie może być utożsamiane z dowolnością. Gdy określone ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacji normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią, z uwzględnieniem warunków lokalnych.

W ocenie Sądu organ racjonalnie uzasadnił przyczynę zróżnicowania obszaru F14 na część północną, w której szerzej dopuszczono funkcje usługowe (patrz: § 17 ust. 176 Planu) i na część południową, na której leżą działki Skarżącej, podległą ograniczeniom odnośnie tego typu funkcji (tylko niektóre rodzaje usług i to świadczone w lokalach usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych). Rozróżnienie to jest w pełni uzasadnione, bowiem jedynie północna część obszaru F14 leży bezpośrednio przy ul. [...], będącej ważną arterią komunikacyjną w tym rejonie, powiązaną tym samym z centrum [...] znajdującym się w pobliżu stacji kolejowej [...] i Urzędu [...].

Racjonalne jest przy tym takie planowanie przeznaczenia terenu, aby generalnie oddzielać od siebie funkcję mieszkaniową od usługowej. Ta druga może występować w szerszym zakresie jedynie na niektórych obszarach (tu: w części północnej obszaru F14), w związku z jego powiązaniami z newralgicznym układem komunikacyjnym i istniejącą infrastrukturą centrum dzielnicy, przemawiającą za ich dopuszczeniem.

Niekoniecznie musi to oznaczać zakaz istnienia jakiejkolwiek działalności usługowej na danym terenie, a jedynie zakaz lokalizowania nowych obiektów służących do takiej działalności. Skarżąca może więc nadal prowadzić działalność usługową w istniejących obiektach, a jedynie nie może jej rozszerzyć na nowe, odrębne obiekty (dozwolone zostało świadczenie określonego rodzaju usług w lokalach usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych). To, że z punktu widzenia Skarżącej korzystniejsze byłoby szersze dopuszczenie usług na jej działkach, nie przemawia za brakiem racjonalności w ustaleniu przeznaczenia terenu.

Na uwagę zasługuje jednocześnie, że Skarżąca w trakcie procedury planistycznej nie wniosła uwag dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek, zwalniając tym samym organ od szczegółowego odniesienia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie. Jak wskazał organ, Skarżąca wniosła uwagę jedynie na etapie pierwszego wyłożenia projektu Planu i została ona uwzględniona, lecz nie dotyczyła przeznaczenia działek, lecz rozwiązań komunikacyjnych (szerokości ul. [...]). Trzeba mieć na uwadze, że proces planowania przestrzennego wymaga uwzględnienia, w tym godzenia, szeregu nierzadko sprzecznych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości.

Wobec tego za bezzasadną ingerencję w sferę chronionych praw właściciela nie może być uznane przyjęcie ustaleń, które prowadzą wprawdzie do ograniczania możliwości zagospodarowania danej nieruchomości, są jednak jedną z możliwych opcji, tzn. nie są oczywiście nieracjonalne, a na etapie procedury planistycznej właściciel działki nie zgłaszał uwag do projektu planu. Niepodobna bowiem wypracować takich rozwiązań, które realizowałyby wszelkie (także - jak wskazano - sprzeczne) oczekiwania właścicieli, w tym nawet te niezwerbalizowane na etapie procedury planistycznej. Gdy chodzi o zakres realnej ochrony prawnej interesów właścicieli poszczególnych działek, znaczenie zgłaszania przez nich uwag w toku procedury planistycznej w kontekście późniejszej oceny przez sąd administracyjny, czy ingerencja w ich prawa (przez określenie ram korzystania z rzeczy) była uprawniona (zachowanie zasady proporcjonalności), jest podkreślane w dotychczasowym, jak i aktualnym orzecznictwie (patrz np. wyrok o sygn. akt II OSK 2310/13 - dostępny w CBOSA).

Wniesienie bowiem uwag, o ile nie miałyby one zostać uwzględnione, nakłada na radę gminy obowiązek szerszej analizy danego przypadku w kontekście ważenia interesów. Wyrazem tych rozważań jest zajęcie stanowiska w uzasadnieniu uchwały, co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przypadku z kolei niewniesienia uwag, wykazanie nadużycia władztwa planistycznego, gdy przyjęte rozwiązania nie wynikają z regulacji szczegółowych, jest znacznie ograniczone (tak samo: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2310/13 - dostępny w CBOSA).

Odnosząc się do kwestii podniesionych na rozprawie należy podnieść, że:

1. - brak możliwości rozbudowy istniejących już obiektów usługowych nie stanowi, jak już wskazano wyżej, nadużycia władztwa planistycznego gminy;
2. - nie może mieć przesądzającego znaczenia okoliczność, czy w budynkach znajdujących się na działce przyległej do tej, gdzie zlokalizowany jest zakład usługowy, Skarżąca także w istocie prowadzi działalność gospodarczą, skoro nie są one zabudowane obiektami strice służącymi tego działalności (przy tym prowadzenie tam działalności jest kwestionowane przez pełnomocnika organu - patrz: stanowisko pełnomocnika Skarżącej na rozprawie, k. 49); natomiast działka z obiektem przeznaczonym do świadczenia usług nie graniczy bezpośrednio z obszarem o symbolu f14.1 MN/U, gdzie w szerszym zakresie dopuszczono usługi.

W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia powołanych w skardze przepisów. Przeznaczenia spójnego terytorialnie obszaru na jednolity cel (budownictwo jednorodzinne), z wyłączeniem działalności mogącej stanowić określone uciążliwości, nie można kwalifikować jako nieracjonalne, oczywiście uchybiające regułom zakreślającym swobodę planistyczną, a więc nie może być mowy o nadużyciu władztwa.

Nie zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia nieważności Planu w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w następstwie naruszenia zasad jego sporządzenia.

Sąd rozpatrując skargę nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości, gdy chodzi o tryb uchwalania Planu bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w szczególności w kontekście dokonania stosownych uzgodnień oraz uzyskania opinii.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.