Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].10.2015 r. odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu trwałego zarządu lub zarządu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w stosunku do działek nr [...] położonych w obrębie [...], gm. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] pismem z dnia [...].04.2015 r. o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu trwałego zarządu lub zarządu w stosunku do działki nr [...] położonych w obrębie [...] gm. [...] Starosta [...] wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 64 § 2 Kpa do dostarczenia dokumentów, z których by wynikało wygaśnięcie zarządu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w stosunku do przedmiotowych działek. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wyjaśnił, że nie posiada dokumentów z których by wynikało wygaśnięcie zarządu do przedmiotowych działek.
Jednocześnie zwrócono się z prośbą o wskazanie dokumentu zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia ewidencji gruntów i budynków, na podstawie którego ujawniono prawa [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] do działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...].
W związku z powyższym Starostwo Powiatowe w [...] zwróciło się pismem, z dnia [...].09.2015 r. do Urzędu Gminy [...] o informację o przeznaczeniu w Miejscowym Pianie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], działki oznaczonej (dawniej nr [...],) a obecnie działek oznaczonych nr [...] położonych w obrębie [...]. Urząd Gminy [...] pismem z dnia [...].09.2015 r., poinformował Starostwo Powiatowe w [...]., że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego— Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.(Dz. Urz [...] ze zm.) działka nr [...], po zmianach działki nr [...] położone w obrębie [...] przeznaczone są pod drogę wojewódzką (Kgw). Decyzją z dnia [...].10.2015 r. Starosta [...] odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie znalazł podstaw do dokonania zmian, żądanych przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. W uzasadnieniu stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że brak jest dokumentów umożliwiających wprowadzenie żądanych zmian.
[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] pismem z dnia [...].10.2015 r. odwołał się od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Organ odwoławczy wskazał, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy art. 20 - 26 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2015.520 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2015.542 j.t.). Podstawową zasadą jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na podstawie przepisów prawa, dokumentów przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w przypadku wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a i 2b ww. ustawy).
Według organu odwoławczego analiza dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu wskazuje, że: - ewidencja gruntów dla wsi [...], gm. [...] została założona w 1960 roku. W rejestrach ewidencji gruntów z 1960 roku działka (droga) oznaczona nr [...] była wpisana we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji. W 1975 r. w rejestrze ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych. Natomiast w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu O. założonym w 1992 r. działkę nr [...] wpisano na własność Skarbu Państwa we władaniu Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...]. W 2003 r. w rejestrze ewidencji gruntów i budynków ww. obrębie działkę nr [...] wpisano na własność Skarb Państwa w trwałym zarządzie lub zarządzie [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich załącznik nr 2 (Dz.U. 1998.160.1071 ze zm.) W wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] przeprowadzonej w latach 2010- 2011, działkę nr [...] wpisano w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako Własność Skarb Państwa w trwałym zarządzie lub zarządzie [...] Zarząd
Dróg Wojewódzkich w [...]. W wyniku ww. prac uległa zmianie powierzchnia przedmiotowej działki z powierzchni 5,9300 ha na powierzchnię 5,8009 ha. W 2011 r. dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...]. Niniejszy podział został wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Z mocy decyzji Województwo [...] nabyło własność na działkę nr [...]. Według organu z powyższej analizy wynika, że działka nr [...] (po podziale stanowiąca działki nr [...] od czasów założenia ewidencji gruntów zajęta była pod drogę i stanowiła odrębną nieruchomość.
Ponadto przedmiotowe działki będące w pasie zajętości drogi wojewódzkiej nie przebiegają wzdłuż jednej działki. W zgromadzonym materiale dowodowym nie ma dokumentów na podstawie których można jednoznacznie stwierdzić, że działki nr [...] nie stanowiły istniejącego pasa drogowego. Od czasu założenia ewidencji gruntów podmiot wpisany jako władający (pomimo, że nie posiadał tytułu własności) zawsze wykonywał zadania publiczne w stosunku do tego mienia.
Organ wskazał, że zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 1 -3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowanie danych błędnych.
Takie określenie celów aktualizacji, w powiązaniu z nakazem utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności powoduje, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest skuteczna aktualizacja operatu ewidencyjnego w razie stwierdzenia, ze dotychczasowy stan nie jest zgodny ze stanem prawnym. Wskazane wyżej zasady aktualizacji ewidencji gruntów zostały w sprawie dochowane, a Starosta [...] jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie dysponuje dokumentacją umożliwiającą wprowadzenie żądanych zmian.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zaskarżając decyzję w całości i zarzucając:
- 1) naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 roku poz. 520 ze zm.)- dalej: ustawa - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) art. 22 ust. 1 w związku z art. 2a ust. 2 i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, o którym mowa w art. 22 ust. 1 wymaga stwierdzenia jego wygaśnięcia dokumentem — decyzją administracyjną lub innym orzeczeniem z zakresu administracji podczas gdy zarząd gruntami powstaje i wygasi) mocy samego prawa.
- 2) naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w tym art. 76 KPA w związku z art i art. 7 KPA, poprzez pominięcie w rozpoznaniu sprawy okoliczności zawartych w decyzji innego organu administracji, której treść ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia I niniejszej sprawie.
Skarżący wniosło uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokonana przez organ wykładnia przepisów prawa materialnego, jak też uchybienia dotyczące prowadzonego postępowania doprowadziły do wydania błędnego rozstrzygnięcia w niniejsza sprawie. Organ wskazuje, że dla wygaśnięcia prawa trwałego zarządu gruntami w rozumieniu 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn zm.) -dalej: ustawa o drogach publicznych wymagane jest istnienie dokumentu stwierdzającego wygaśnięcie prawa trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym. Przy czym organ wskazuje, że niewystarczającym jest oświadczenie danego zarządu drogi o tym, że działka gruntu nie znajduje się w pasie drogowym. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ stwierdził mimo wskazania przez skarżącego, że działki gruntu po podziale zatwierdzonym stosowną decyzją Wojewody [...], znajdują się w obrębie działki gruntu - ogrodzeniu danej działki - na której nie znajduje się droga wraz z urządzeniami drogowymi lecz jest posadowiony budynek mieszkalny, stanowią część drogi publicznej.
Stwierdzenie to podtrzymane przez organy zapadły w okolicznościach, posiadania przez organy wiedzy co do treści rozstrzygnięcia oraz domniemań wynikających z decyzji Wojewody [...] Ne [...] z dnia [...] 2015 roku. Organ bezzasadnie i całkowicie błędnie odczytał ustalenia zawarte w tej decyzji oraz błędnie zinterpretował przywołane przepisy prawa materialnego. Z przywołanej decyzji wynika, że Województwo [...] nabyło własność nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Ponadto jak wynika z uzasadnienia tej decyzji tylko ta część dawnej działki nr [...] została uznana jako nieruchomość stanowiąca drogę. Inne części dawnej działki [...] nie stanowiły w dniu [...] stycznia 1999 roku nie byty zajmowane pod drogę.
Ustalenia zawarte w przywołanej decyzji mają walor dowodu jako dokumentu urzędowego, zaś domniemania wynikające z tegoż dokumentu mogą być wzruszone jedynie w prawie przewidzianej formie. Ponadto z samej zaskarżonej decyzji Starostwa wynika, że podział dawnej działki nr [...] na działki opisane wyżej został dokonany na podstawie decyzji Wojewody [...] opisanej wyżej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji słusznie zawiera to ustalenie jednakże bezzasadnie organ stwierdza, że pozostałe działki poza [...] były i są w pasie zajętości drogi wojewódzkiej.
Należy pominąć dywagacje organu w zakresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż decyzja Wojewody jasno stwierdza, która część działki nr [...] była zajęta pod drogę (działka nr [...]). A contrario inne części dawnej działki [...] pod drogę nie były zajęte a co więcej nie są w dalszym ciągu zajęte, zwłaszcza że prace geodezyjne dotyczące działki nr [...] były prowadzone w roku 2011. Oznacza, to że urzędowo potwierdzonym faktem zajętości nieruchomości pod drogę jest okoliczność odnosząca się do działki nr [...] a nie innych działek. Organ całkowicie pomija to ustalenie.
Ponadto dywagacje organu o koniecznym dokumencie w postaci wygaszenia trwałego zarządu innymi niż działka [...] działkami są całkowicie pozbawione podstaw. Jak wskazuje orzecznictwo Sądu Najwyższego, stwierdzanie trwałego zarządu na działkach gruntu stanowiących drogę w formie decyzji jest niezasadne. W postanowieniu z dnia 29 czerwca 2011 roku w sprawie IV CSK 509/10 Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Art. 22 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych nie wysławia expressis verbis wskazania, że zarząd drogi uzyskuje ex lege trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, jednakże z jego treści odczytywanej łącznie z unormowaniem zawartym w art. 21 ust. 1 tej ustawy wynika, że powstanie tego zarządu nie jest uwarunkowane wydaniem przez zarządcę drogi decyzji przewidzianej w art. 45 u.g.n... Uzyskanie przez zarząd drogi trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej jest możliwe m.in. dlatego, że podstawowe warunki zarządu drogowego, w tym dotyczące okresu jego trwania (ściślej rzecz ujmując - braku ograniczenia czasowego) i odpłatności, określone zostały ustawowo.
Pozwala to stwierdzić, że z chwilą utworzenia przez zarządcę drogi jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, jednostka ta uzyskuje trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Skutek ten, podobnie jak przewidziany w art. 17 ust. 3 u.g.n., powstaje z mocy ustawy." Tym samym nie jest możliwe wydanie w rozważanym przypadku działek drogowych decyzji wygaszającej trwały zarząd przyjąwszy, że były to w danym okresie czasu działki drogowe. Akta postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...], a w szczególności ustalenia i domniemania wynikające z tej decyzji stanowią, że poza działką co do której stwierdzono uwłaszczenie, pozostały działki gruntu nie były zajęte pod drogę publiczną.
Tym samym nie stanowiły pasa drogowego, co do którego z mocy ustawy zarządowi drogi przysługuje trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Ponadto, skoro nie były to działki drogowe, to tym bardziej nie można uzyskać takiego stwierdzenia w prawem przewidzianej formie, gdyż ustawa nie przewiduje wydawania decyzji o ustaleniu trwałego zarządu lub o wygaszeniu trwałego zarządu w przypadku zarządu gruntami, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżący zaznaczył, że wydanie decyzji przez Wojewodę [...] było poprzedzone wymaganymi ustawą z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustaleniami co do faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), a także w związku z art. 2a ust. 2 i art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 z późn. zm.) własność gruntu zajętego pod drogę publiczną należy do właściwej jednostki samorządu terytorialnego tj. w tym przypadku Województwa [...].
A contrario ten grunt, który nie był zajęty pod nie może stanowić własności Województwa [...] gdyż [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich nigdy nim nie władał. Tę okoliczność jasno potwierdza przywołana dech Wojewody. Wobec powyższego istnieje dokument, z którego wynika, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich co najmniej od [...] stycznia 1999 roku nie włada gruntami stanowiącymi działki opisane w zaskarżonej decyzji.
W uzupełnieniu skargi podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 zdanie 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ustawy o drogach publicznych oraz § 12 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.
W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, a dokonana na podstawie niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego ocena o braku przesłanek do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu trwałego zarządu w odniesieniu do działek nr [...] jest przedwczesna.
Organ odwoławczy stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów na podstawie których można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowe działki nie stanowią istniejącego pasa drogowego, a nie ma wątpliwości co do tego, że od czasu założenia ewidencji gruntów podmiot wpisany jako władający zawsze wykonywał zadania publiczne w stosunku do tego mienia. Dokonując analizy dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu organ odwoławczy wywiódł, że w rejestrach ewidencji gruntów z 1960r. działka (droga) oznaczona nr [...] była wpisana jako pozostająca we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji, a następnie na podstawie wpisów dokonywanych w 1975r., 1992r., 2003r., 2011 r. w ewidencji w odniesieniu do tej działki wpisana była własność Skarbu Państwa we władaniu Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych (wpis 1975r.), Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych (wpis 1992r.), a następnie w trwałym zarządzie lub zarządzie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (wpis 2003r. i 2011r.).
Organ wskazał także, że w 2011 r. dokonano podziału działki nr [...] na działki [...] i podział ten został wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015r., na podstawie której Województwo [...] nabyło własność działki nr [...].
Należy wskazać, że według przepisów art. 20 do 26 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r., poz. 520 ze zm.) podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności zobowiązująca organ do utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi dokumentami i materiałami źródłowymi.
Stosownie do treści art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji, jak też na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jednym z wymienionych w art. 23 ust. 3 dokumentów stanowiących podstawę do dokonania zmian w ewidencji z urzędu przez organ jest ostateczna decyzja administracyjna, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną jej część, wydana w sprawie o:
- - nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także o nabyciu, zmianie lub utracie prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością,
- - podziale nieruchomości.
Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca składając wniosek o wykreślenie z danych ewidencji gruntów i budynków trwałego zarządu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w odniesieniu do działek nr [...] wskazał na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015r. jako podstawę tej zmiany.
Tymczasem organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Wojewody stanowiła podstawę wpisu podziału działki nr [...] oraz prawa własności na rzecz Województwa [...] w odniesieniu do działki nr [...]. Organ oceniając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie dokumentów uzasadniających stwierdzenie, że powstałe z podziału działki nie stanowią istniejącego pasa drogowego, nie poddał żadnej analizie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015r., której charakter i zakres powinien być przez organ oceniony także w kontekście zmian dotyczących działek o nr. [...]. Zdaniem sądu wszechstronna ocena stanu faktycznego i prawnego wynikającego z tej decyzji powinna być dokonana, już w dacie wprowadzania na jej podstawie zmian w ewidencji.
Decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2015r. stwierdzała nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 199r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zlokalizowanej w pasie drogi publicznej nr [...], potwierdzała, że nieruchomość pozostawała w dniu [...] grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa nie stanowiąc jego własności oraz zatwierdzała projekt podziału nieruchomości.
Należy wskazać, iż podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Celem tej ustawy było właśnie uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne poprzez uzgodnienie stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 " Ustawodawca, wychodząc naprzeciw pojawiającej się konieczności uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi publiczne, wprowadził do ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną art.
73. Intencje towarzyszące wdrożeniu tej regulacji wydają się zrozumiałe. Unormowanie to, jako rozwiązanie incydentalne, polegające de facto na uzgodnieniu stanu prawnego dróg publicznych ze stanem faktycznym, miało w założeniu uporządkować zastałe od wielu lat stosunki własnościowe wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Zastosowano więc konstrukcję wywłaszczenia z mocy prawa, uzasadnioną potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Wybudowanie drogi bowiem spowodowało nieodwracalny stan i przesądziło o wykorzystaniu zajętej nieruchomości na cel publiczny. Ten szczególny rodzaj wywłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 73 objął więc właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomości w okresie kilkudziesięciu lat.". Zgodnie więc z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością
Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Niewątpliwe niespełnienie którejkolwiek z wymienionych w przepisie przesłanek powoduje brak podstaw do nabycia własności nieruchomości w tym trybie. Przepis ten ściśle wiąże się z treścią art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dodanym do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Stanowi on, że drogi publiczne są odpowiednio własnością Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego.
Nie może być więc wątpliwości co do tego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015r. wydana na podstawie art. 73 w/w ustawy miała charakter porządkujący stan prawny dotyczący nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Należy zauważyć, że według art. 73 ust. 3a tej ustawy organ nie wydawał decyzji o podziale nieruchomości, jeżeli istniała konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowa decyzja zatwierdzała podział nieruchomości, a więc nie istniała konieczność określania granic nieruchomości, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że granice faktycznego zajęcia nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998r. pod drogę publiczną nr [...] (obecnie [...]) ustalono na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości, wpisanej do ewidencji zasobu geodezyjno-kartograficznego
Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] grudnia 2011r., pod. Nr ewidencyjnym [...].
Decyzja nie obejmuje więc działek nr [...], gdyż nie spełniały jednej z przesłanek określonych w ust. 1 tego przepisu, w szczególności nie były zajęte pod drogę lub nie pozostawały we władaniu Skarbu Państwa. To zaś pozostawało do wyjaśnienia organu z chwilą przekazania mu ostatecznej decyzji i pozostaje do wyjaśnienia w przedmiotowym postępowaniu, w zestawieniu z informacjami wynikającymi z mapy z projektem podziału nieruchomości wpisanej do ewidencji zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu [...] grudnia 2011 r. oraz pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie.
W ocenie sądu podział dotychczasowej nieruchomości nr [...] dokonany w 2011r. przeprowadzany był właśnie w celu ustalenia rzeczywistej lokalizacji drogi publicznej. Co więcej w materiale dowodowym sprawy znajduje się fragment dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] grudnia 2011 r. zatytułowany "wykaz zmian gruntowych" w którego skład wchodzi m.in. arkusz pod nazwą "stan nowy" wyszczególniający działki o nr [...] z adnotacją "działka nie zajęta pod drogę", do których to informacji organ odwoławczy również nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji, prawdopodobnie nie poddając ich żadnej analizie.
Dodatkowo podkreślić należy całkowity brak rzetelności w dokonaniu ustaleń przez organ w zakresie wpisów w ewidencji dotyczących zarówno stanu własności i władania nieruchomością nr [...], a później nieruchomościami powstałymi z jej podziału. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ustalił, że na przestrzeni lat w ewidencji do czasu zmiany dokonanej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Tymczasem w załączonej dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] grudnia 2011 r. w arkuszach "stan dotychczasowy" i "stan nowy" widnieje informacja o władaniu Skarbu Państwa, w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2015r. dotyczącym działek nr [...] widnieje również informacja o władaniu Skarbu Państwa, a z kolei z wypisów z rejestru gruntów z późniejszej daty tj. [...] kwietnia 2015r. z dopiskiem odręcznym "po modernizacji" i dopiskiem "przed modernizacją" dotyczącym działki nr [...] zawarta jest informacja o własności Skarbu Państwa.
Trzeba dodatkowo podkreślić, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015r. znalazła się informacja, że podstawą ustalenia stanu faktycznego było m.in. zaświadczenie wydane przez Starostę [...] z dnia [...] czerwca 2013r., w którym organ ten potwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość (a więc działka nr [...]) nie stanowi własności Skarbu Państwa i prawo to nie przysługiwało Skarbowi Państwa przed [...] stycznia 1999r. Jednak w aktach sprawy jak wskazano powyżej w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2015r. dla działki nr [...] nie istniejącej już w tej dacie, z której powstały w/w działki wskazywano, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Te wszystkie okoliczności wskazują, że materiał dowodowy zgromadzony został w sposób niewystarczający, nieuporządkowany, jak też że nie został poddany wszechstronnej, rzetelnej analizie, a jego ocena musi zostać uznana za dowolną.
Słusznie wskazuje skarżący, że stosownie do treści art. 21 i 22 ustawy o drogach publicznych jednostka organizacyjna zarządcy drogi uzyskuje trwały zarząd gruntami w pasie drogowym z mocy ustawy. Jeżeli działki powstałe z podziału działki o nr [...] na co wskazuje m.in. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015r. nie stanowią gruntu w pasie drogowym, to z pewnością brak jest podstaw do trwałego zarządu tymi gruntami na podstawie ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji do wpisu w ewidencji gruntów i budynków informacji o władaniu tymi nieruchomościami przez wnioskodawcę. W sytuacji, gdy ocena materiału dowodowego doprowadzi do ustalenia, że przedmiotowe działki nie znajdują się w trwałym zarządzie wnioskodawcy na podstawie w/w ustawy, to wcześniejsze wpisy w ewidencji gruntów i budynków potwierdzające ten stan sprzed daty decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015r. nie mogą przesądzać o utrzymaniu w ewidencji wpisu niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany będzie ustalić stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości po zgromadzeniu niezbędnego do wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego, w tym dokumentów stanowiących podstawę wpisów o zarządzie z okresu poprzedzającego wpis na podstawie decyzji Wojewody [....] z dnia [...] stycznia 2015r. i dokonać jego wszechstronnej oceny, uzupełniając braki w zakresie analizy kluczowych dokumentów wskazane powyżej oraz wyjaśniając dotychczas dostrzeżone niejasności.
Ze względu na to, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wystarczający do merytorycznego jej rozstrzygnięcia, co uzasadniało uchylenie decyzji, w ocenie sądu przedwczesna jest ocena zarzutów skargi dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.