Uzasadnienie
IVSA/Wa59/10
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] września 2009 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku jako przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwupokoleniowego z 4 miejscami postojowymi wraz z wjazdem oraz budową odcinków sieci wodociągowej i gazowej, polegającej faktycznie na przebudowie i rozbudowie istniejącego na działce parterowego budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z w.w. uzbrojeniem na działkach ewid. [...], [...] w obrębie [...], położonych na terenie dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż organ I instancji dopiero w postępowaniu po uchyleniu pierwszej decyzji Prezydenta W. z dnia [...].07.2008 nr [...], wydanej w omawianej sprawie, postanowił zbadać sprawę w oparciu o dokumenty archiwalne, dotyczące budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] [...] w W., m.in. w aspekcie tego, czy przedmiotowy budynek nie jest samowolą budowlaną.
Odwołujący został poinformowany o tym, że organ zamierza badać sprawę w tym kierunku w oparciu o dokumenty archiwalne urzędu, kierowane do Wydziału Prawnego Urzędu Dzielnicy [...]. Nie doszło zatem do naruszenia art. 10 k.p.a., a organ mógł wydać nową decyzję stosownie do dokonanych w sprawie nowych ustaleń w postępowaniu I instancji.
Zebrane dokumenty, zdaniem SKO, pozwoliły stwierdzić, że w obrocie prawnym istnieje zarządzenie wykonania robót budowlanych z dnia [...].11.1972 znak [...], wydane przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji dotyczące "ruder murowanych w stanie kompletnego zniszczenia z wezwaniem do rozbiórki na skutek zagrożenia publicznego" z podanym terminem, chodziło zatem o murowane budynki, znajdujące się na przedmiotowej działce. Następnie prowadzone było postępowanie w celu wyegzekwowania tego obowiązku. Materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby wydane w toku egzekwowania tego obowiązku postanowienia i zarządzenie, zostały uchylone, czy też zakwestionowane w inny sposób inną ostateczną decyzją.
Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego materiał dowodowy wskazuje na to, że na przedmiotowej nieruchomości istniały i istnieją do dziś dwa budynki murowane (jeden to ruina bez dachu a drugi mieszkalny) oraz jeden garaż drewniany (w ruinie), wybudowany bez pozwolenia na budowę, zatem zarządzenie wykonania robót budowlanych z dnia [...].11.1972 dotyczyło obu w.w. murowanych budynków na działce przy ul. [...] [...] w W., a nie budynku drewnianego (garażu). Mimo wezwania organu I instancji z dnia [...].09.2009 wnioskodawca nie przedstawił dokumentów, potwierdzających wybudowanie zgodnie z prawem w.w. budynku mieszkalnego przy u. [...] [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do zarzutów niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy i uznało je za nieuzasadnione. Zaaprobowało stanowisko organu I instancji co do wykładni przepisu art. 35 u.5 prawa budowlanego, z którego wynika, że nie można wydać inwestorowi pozwolenia na przebudowę obiektu, objętego nakazem rozbiórki, gdyż zmierzałoby to do obejścia prawa. Skoro wydanie w.w. decyzji nie jest możliwe, nie można również wydać decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy obiektu, która to decyzja byłaby podstawą do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na przebudowę tego obiektu i wydana w takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy byłaby niewykonalna. Taka właśnie sytuacja prawna występuje, zdaniem SKO, w omawianej sprawie.
M. K. - w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2009r. - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...].09.2009. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 35 u.5 ustawy Prawo Budowlane poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie oraz naruszenie § 3 oraz § 5 u.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2002 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizy. Naruszenie prawa procesowego, zdaniem skarżącego, polegało natomiast na naruszeniu art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.
Na uzasadnienie skargi skarżący podał, że organ dopiero po uchyleniu pierwszej decyzji Prezydenta W. postanowił badać sprawę w oparciu o dokumenty archiwalne, dotyczące budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, tymczasem stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od chwili złożenia wniosku, tj. od dnia [...].03.2008. Akta, dotyczące przedmiotowej nieruchomości, są zdaniem skarżącego niekompletne i nie dają możliwości odtworzenia decyzji, związanych z budową budynku przez poprzedniego właściciela. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji nie dokonał jednoznacznych ustaleń, że dla obiektu, o którego przebudowę wnosił skarżący, funkcjonuje prawomocny nakaz rozbiórki, związany z samowolą budowlaną, dotyczącą jego powstania. W skarżonej decyzji, zdaniem skarżącego, organ nie wskazał ani decyzji, nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej, ani właściwego obiektu budowlanego, posadowionego na działce, którego dotyczyć miał nakaz rozbiórki.
W okolicznościach, w których jako jedyną przesłankę rozstrzygnięcia negatywnego organ przywołuje fakt funkcjonowania nakazu rozbiórki budynku drewnianego, a wniosek uwzględnia budynek murowany, z powodu jego stanu technicznego, doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącego, wbrew wywodom SKO, organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, którego z budynków posadowionych na spornej działce dotyczyło zarządzenie wykonania robót budowlanych, wzywające do rozbiórki. Organ nie zebrał na tę okoliczność innych stosownych dowodów.
Ponadto, zdaniem skarżącego, organ już w toku postępowania, zakończonego wcześniej uchyloną decyzją, dysponował pełną wiedzą o stanie faktycznym dotyczącym spornej nieruchomości, jak też posiadał materiały dowodowe, dotyczące stanu prawnego posadowionych na niej budynków, jednak dopiero w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu wcześniej wydanej decyzji dokonał nowej oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2009 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zarzuty skargi są powieleniem zarzutów, zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].09.2009. Zarzuty te zostały rozważone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które ustosunkowało się do nich wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Trzeba przyznać rację skarżącemu, że dopiero po uchyleniu pierwszej decyzji Prezydenta W., organ ten postanowił badać sprawę w oparciu o dokumenty archiwalne na temat budynków, posadowionych na działce, której ma dotyczyć ustalenie warunków zabudowy, w szczególności, czy budynek nie jest samowolą budowlaną.
Organ I instancji poinformował o zakresie badania wnioskodawcę, umożliwił wnioskodawcy zapoznanie się z aktami sprawy, a w treści decyzji z dnia [...].09.2009 szczegółowo ustalił stan faktyczny i prawny nieruchomości, posadowionych na działce. Niesłuszny jest zatem zarzut skarżącego o naruszeniu przez organy art. 10 k.p.a.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że na przedmiotowej nieruchomości istniały i istnieją do dziś dwa budynki murowane (jeden to ruina bez dachu a drugi mieszkalny) oraz jeden garaż drewniany (w ruinie), wybudowany bez pozwolenia na budowę. Trudno zatem uznać za uzasadnione wątpliwości skarżącego co do tego, czego dotyczyło zarządzenie wykonania robót budowlanych z dnia [...].11.1972. Sąd podzielił stanowisko SKO, że zarządzenie to dotyczyło obu w.w. murowanych budynków na działce przy ul. [...] [...] w W., a nie budynku drewnianego (garażu).
Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń, iż zarządzeniem z dnia [...].11.1972, wydanym przez Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji, wezwano do rozbiórki "ruder murowanych w stanie kompletnego zniszczenia", a przyczyną wezwania było "zagrożenie publiczne".
Uprzednio, zarządzeniem z dnia [...].01.1972 wezwano do rozbiórki budynku po uprzednim wykwaterowaniu. W treści zarządzenia na działce stwierdzono budynek drewniany, niepodpiwniczony, w stanie kompletnej dewastacji.
Tak więc oba zarządzenia dotyczą tej samej działki, na której- co wynika z porównania treści zarządzeń z mapami oraz zdjęciami działki, istniały i istnieją do dzisiaj trzy budynku: dwa murowane i jeden drewniany.
Następnie prowadzono postępowanie w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, wydawane były upomnienia (np. z dnia [...].12.1972, wzywające do rozbiórki budynku), tytuł wykonawczy z dnia [...].02.1973 i z dnia [...].04.1985, a także z dnia [...].02.1986) postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego (np. z dnia [...].02.1986) i postanowienie o nałożeniu kary grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki (z dnia [...].02.1973), nakładane były kolejne grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki (np. z dnia [...].04.1985, z [...].09.1985).
W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów, wskazujących na uchylenie czy zakwestionowanie w późniejszym terminie wymienionych wyżej rozstrzygnięć. Dlatego w sposób usprawiedliwiony organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny, wybudowany samowolnie, a wnioskodawca, poproszony o przyniesienie dokumentów, świadczących o legalności usytuowania budynku na działce, dokumentów takich nie przedstawił.
Organ I instancji umożliwił skarżącemu ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału, lecz skarżący, mimo wezwania go przez organ I instancji pismem z dnia [...].09.2009, nie przedstawił dokumentów, potwierdzających wybudowanie zgodnie z prawem w.w. budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...].
Ustawa z dnia 07 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity D.U. 2006, nr 156, poz.1118) w art. 35 u.5 stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
Nie jest zatem słuszny zarzut skarżącego co do braku ustalenia, którego konkretnie budynku, znajdującego się na jego działce, dotyczy nakaz rozbiórki. Powołany wyżej przepis jako przesłankę odmowy pozwolenia na budowę wymienia znajdowanie się na "terenie, którego dotyczy projekt" w zasadzie jakiegokolwiek obiektu budowlanego, jeżeli tylko w stosunku do (jakiegokolwiek) obiektu na tym terenie się znajdującego, orzeczono nakaz rozbiórki.
Rację miał zatem organ I instancji, analizujący na użytek sprawy treść w.w. przepisu, że wynika z niego, iż nie można wydać inwestorowi pozwolenia na przebudowę obiektu objętego nakazem rozbiórki, gdyż zmierzałoby to od obejścia prawa. Skoro wydanie w.w. decyzji nie jest możliwe, nie można wydać również decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy w.w. obiektu, która to decyzja byłaby podstawą do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na przebudowę tego obiektu. Jak więc słusznie konkludował organ I instancji, ponieważ obiekt (dawny budynek mieszkalny) jest objęty nakazem rozbiórki, nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla przebudowy czy rozbudowy obiektu, gdyż byłoby to niezgodne z prawem i taka decyzja w dniu wydania byłaby niewykonalna.
Wnioskodawca we wniosku z dnia [...].03.2008 sam nazwał swą inwestycję jako polegającą na "przebudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego (...)", bez szczegółowego wskazania, o który ze znajdujących się na działce budynków mu chodzi. Dlatego słusznie organy dokonały oceny stanu faktycznego i prawnego całości działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oraz wszystkich, znajdujących się na tej działce budynków.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.