Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 594/12

Uzasadnienie

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek A. N. sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], utrzymał własną decyzję w mocy.
2. II. Zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2012 r. zapadła w następującym stanie faktycznym sprawie:
3. 1. Dokumentem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1946 r. (dalej "dokument nadania ziemi"), wydanym przez Powiatową Komisję Ziemską w K. w trybie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13, z późn. zm.) A. P. (dalej "właścicielka nieruchomości") otrzymała na własność nieruchomość rolną o pow. 13,07 ha, położoną w D., gm. D., pow. krotoszyński, woj. poznańskie, oznaczoną jako działki nr: [...] o pow. 10,90 ha, 10a o pow. 1,24 ha i 10b o pow. 0,93 ha (obecnie działki te stanowią: część działki nr [...] o pow. 8,17 ha, część działki nr [...] o pow. 8,17 ha, część działki nr [...] o pow. 11,22 ha, część działki nr [...] o pow. 8,17 ha, część działki nr [...] o pow. 10,70 ha, część działki nr [...] o pow. 7,84 ha i część działki nr [...] pow. 2,0320 ha).
4. 2. Dnia [...] lutego 1947 r. właścicielka nieruchomości została ujawniona w księdze wieczystej "N. tom I wykaz 10" na podstawie dokumentu nadania ziemi oraz wykonalnej decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku nieruchomości.
5. 3. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1948 r. Nr [...] (dalej "orzeczenie Starosty z 1948 r."), wydanym na podstawie art.100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341), dalej "rozporządzenie Prezydenta" Starosta Powiatowy K. (dalej "Starosta") uchylił dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1946 r. W uzasadnieniu orzeczenia uchylającego Starosta wskazał, że właścicielka dobrowolnie zrzekła się działki [...] na rzecz Skarbu Państwa.
6. 4. Orzeczeniem z dnia [...] września 1950 r., nr [...] (dalej "orzeczenie Komisji z 1950 r."), Wojewódzka Komisja Ziemska w P. z urzędu również uchyliła dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1946 r., orzekając na podstawie art.101 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341). W uzasadnieniu orzeczenia Komisja wskazała, co następuje: "Ponieważ w gromadzie N. jest obecnie przeprowadzana regulacja, w związku z czym zachodzi konieczność zmiany granic i obszaru wyżej wymienionej działki, a zainteresowana strona nie wyraziła swej zgody na dokonanie tych zmian, należało orzec jak w sentencji".
7. 5. Wnioskiem z dnia [...] marca 2002 r. W. M. (dalej "skarżąca") – następczyni prawna właścicielki nieruchomości wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji z 1950 r.
8. 6. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art.156 § 1 pkt 3 w związku z art.156 § 2 k.p.a., Minister stwierdził, że orzeczenie Komisji wydane z rażącym naruszeniem prawa.
9. 7. A. N. (inna z następczyń prawnych właścicielki nieruchomości) wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.
10. III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Minister utrzymał własne rozstrzygnięcie w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji z 1950 r. należy uznać za zasadny, gdyż orzeczenie to zostało wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji przewidziana w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Dokument nadania ziemi został bowiem uchylony już wcześniej wydanym orzeczeniem Starosty z 1948 r.
2. 2. W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w § 1 pkt 3, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat.
3. 3. Z treści wniosku Kierownika Wydziału Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1960 r. do Sądu Powiatowego Oddział Ksiąg Wieczystych w P. o przeniesienie własności omawianej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wynika, że orzeczenie Komisji z 1950 r. było wówczas prawomocne, a zatem od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia minęło ponad pół wieku.
4. 4. W myśl art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o której mowa w ww. przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
5. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Ministra.

W skardze podniesiono w szczególności, że:

1. 1. Przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie z wniosku skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty z 1948 r.
2. 2. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji z 1950 r. winno być nie tylko ustalenie, czy orzeczenie to obciążone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wadą polegającą na wydaniu orzeczenia w sprawie już rozstrzygniętej wcześniejszym orzeczeniem administracyjnym), ale również ustalanie, czy orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.
3. 3. Orzeczenie Komisji wydano z rażącym naruszeniem prawa, tj. z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
4. 4. Ten sam organ, tj. Minister, w sprawach o stwierdzenie nieważności identycznych orzeczeń Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w P. z 1950 r. wydawanych dla innych nieruchomości z terenu miejscowości D., stwierdzał ich nieważność jako wydanych w sposób bezprawny (por.: decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].05.2003 r. [...], decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...].09.2009 r. oraz nr [...] z dnia [...].02.2010 r.).
5. 5. Postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty z 1948 r. nie zostało jeszcze zakończone.
6. 6. Jeżeli postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji Starosty z 1948 r. zakończy się stwierdzeniem nieważności tego orzeczenia, a jednocześnie w obrocie prawnym utrzymana zostanie w mocy zaskarżona obecnie decyzja Ministra dotycząca orzeczenia Komisji z 1950 r., to de facto usankcjonowane zostanie bezprawne przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Strona skarżąca pozbawiona zostanie możliwości dochodzenia unieważnienia orzeczenia z 1950 r. nie z uwagi na ponowne rozstrzygnięcie decyzją tej samej sprawy, lecz z uwagi na bezprawność tego orzeczenia (tak jak miało to miejsce w identycznych sprawach prowadzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sygn. [...],[...], gdzie stwierdzano nieważność identycznych orzeczeń Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w P.).
7. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję Ministra oraz decyzję utrzymaną nią w mocy wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 w związku z art.156 § 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniono w sposób prawidłowy, czy decyzja Komisji z 1950 r. jest obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a.

Z tej przyczyny obie wskazane wyżej decyzje Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego, w wyniku czego sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 r. podlega ponownemu rozpatrzeniu przez Ministra.

VII. Przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji z 1950 r., zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją Ministra było wyjaśnienie, czy kwestionowane orzeczenie Komisji wydano z którąś z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymagają następujące aspekty prawne postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego przepisami art.156 – 159 k.p.a.:

1. 1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).
2. 2. Zgodnie z art.156§1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
3. 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
4. 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
5. 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
6. 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
7. 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
8. 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
9. 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
10. 3. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art.156 § 2 k.p.a.).
11. 4. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zatem możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k. p. a.
12. 5. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art.158 § 2 k.p.a.).
13. 6. Z powyższego wynika, że o ile w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ ustali, że decyzja ta jest obarczona którąś z kwalifikowanych wad prawnych, to winien orzec o stwierdzeniu nieważności tej decyzji (o ile nie sprzeciwiają się temu przeszkody, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a.), ewentualnie o stwierdzeniu, że decyzja to została wydana z naruszeniem prawa (o ile okoliczności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a., wystąpiły). W pierwszym przypadku orzeczenie nadzorcze organu ma skutek dalej idący (wyeliminowanie kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego), w drugim przypadku natomiast nie występuje ingerencja w stabilność obrotu prawnego (kwestionowana decyzja pozostaje w obrocie prawnym).
14. 7. Podkreślenia wymaga, że organ orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zobowiązany do rozpatrzenia wszystkich przesłanek nieważności, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się w tym zakresie, co następuje (por. Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art.157 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan prawny 22 października 2012 r. LEX):

"Organ nie jest w tym postępowaniu związany żądaniem strony (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32: "3. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji"; por. też wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, LEX nr 53459: "Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a."; por. też wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719: "Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a.", czy wyrok NSA z dnia 21 marca 2010 r., I OSK 1053/09, LEX nr 594859: "W przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, fakt ten nie zwalnia organu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.").".

1. VIII. Kontrola decyzji Ministra w świetle wskazanych wyżej uregulowań prawnych prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Minister ograniczył się wyłącznie do zbadania, czy orzeczenie Komisji z 1950 r. jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj., czy orzeczenie Komisji z 1950 r. wydane zostało w sprawie rozstrzygniętej już wcześniejszą decyzją administracyjną, nie kontrolując orzeczenia Komisji pod kątem wystąpienia innych kwalifikowanych wad prawnych (wbrew obowiązkom spoczywającym na organie nadzorczym, jak również wyraźnemu żądaniu skarżącej).
3. 2. Biorąc pod uwagę nawet tak zawężony przedmiot orzekania organu należy wskazać, że rozstrzygnięcie decyzji Ministra narusza art.158 § 2 w związku z art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Stwierdziwszy bowiem wystąpienie wady, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art.156 § 2 k.p.a., organ winien był, stosownie do art.158 § 2 k.p.a., stwierdzić wydanie decyzji Komisji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Minister orzekł natomiast, że "ww. orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa", a zatem odwołał się w sentencji własnej decyzji – wbrew jej uzasadnieniu - do kwalifikowanej wady prawnej, wymienionej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), a zatem wady odrębnej od wymienionej w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wydanie orzeczenia w sprawie rozstrzygniętej już wcześniejszą decyzją administracyjną).

3. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że Minister stwierdził wystąpienie kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie dokonując porównania przedmiotów i podstaw prawnych obu orzeczeń wydanych w przedmiocie uchylenia dokumentu nadania ziemi, tj. orzeczenia Starosty z 1948 r. oraz orzeczenia Komisji z 1950 r.

Minister nie rozważył w szczególności, czy pomimo formalnej różnicy w podstawach prawnych obu decyzji (art.100 rozporządzenia Prezydenta w orzeczeniu Starosty oraz art.101 w orzeczeniu Komisji) zachodzą przesłanki do uznania, że obiema orzeczeniami orzeczono w tym samym przedmiocie, tj. w tej samej sprawie administracyjnej (co potwierdzałoby wystąpienie sytuacji, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.), czy też w istocie orzeczono w różnych przedmiotach, tj. w różnych sprawach administracyjnych.

Konsekwencją tej drugiej sytuacji byłoby uznanie, że orzeczenie Komisji z 1950 r. wydano w odniesieniu do dokumentu nadania ziemi z 1946 r., nieistniejącego już w obrocie prawnym od roku 1948 (na mocy orzeczenia Starosty, którego nie można uznać za wcześniejszą decyzją ostateczną w rozumieniu art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.), a zatem Komisja orzekła w warunkach braku przedmiotu orzekania. Powyższe należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie przepisów prawa procesowego (kwalifikowana wada prawna, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wyjaśnienie tego aspektu sprawy ma istotne znaczenie prawne chociażby w kontekście art.156 § 2 k.p.a. (wskazane tam terminy nie odnoszą się do rażącego naruszenia prawa).

4. Ponownego zaakcentowania wymaga jednakże trafność zarzutów skargi odnośnie tego, że w postępowaniu nadzorczym nieprawidłowo odstąpiono od wyjaśnienia, czy orzeczenie Komisji z 1950 r. jest obciążone innymi kwalifikowanymi wadami prawnymi (spośród wymienionych w art.156 § 1 k.p.a.), aniżeli te, które mogą wynikać z faktu wcześniejszego wydania przez Starostę orzeczenia eliminującego z obrotu prawnego dokument nadania ziemi z 1946 r.

Minister odstąpił zatem od wyjaśnienia, czy orzeczenie Komisji z 1950 r., uchylające dokument nadania ziemi z 1946 r. rażąco narusza przepisy prawa wskazane w nim (tj. w orzeczeniu Komisji) jako podstawa uchylenia (w szczególności art.101 rozporządzenia Prezydenta). W nawiązaniu do poczynionych na wstępie uwag co do charakteru prawnego postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego podkreślić należy, że badanie orzeczenia Komisji we wskazanym wyżej zakresie ma dotyczyć nie jakichkolwiek naruszeń prawa, a wyłącznie naruszeń o charakterze rażącym.

1. 5. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że kontrola legalności orzeczenia Komisji z 1950 r., będąca przedmiotem obu uchylonych przez Sąd decyzji nie była wyczerpująca.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji z 1950 r., z uwzględnieniem wskazań zawartych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135 i art.152 p.p.s.a.