Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 9a oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której:
- • orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., w [...], przy ulicy [...] (dawna ul. [...]) oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...];
- • umorzono postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w W., w [...], przy ulicy [...] (dawna ul. [...]) oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] w części objętej wnioskiem Pana S. S. z dnia 4 czerwca 1996 roku.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1973 r. (repertorium Nr [...]) Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w W., w ówczesnej [...], przy ulicy [...]. W treści aktu zaznaczono, że nieruchomość będąca przedmiotem umowy stanowi fragment gruntów tabelowych wsi [...] - tabela likwidacyjna nr [...] i nie posiada urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Przedmiotowy grunt został oznaczony na mapie sporządzonej dla celów wywłaszczeniowych wpisanej do ewidencji w składnicy map i dokumentów geodezyjnych [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego Prezydium rady narodowej W. dnia [...] września 1972 roku za nr [...]. Zbywcami byli Pani T. M. i Pan S. S. - przy sporządzaniu aktu oparto się na oświadczeniu wymienionych powyżej osób oraz na zaświadczeniu wydanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. (nr [...]).
Nie ulega wątpliwości, że przywoływana umowa zawarta została w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Z zamieszczonej w treści aktu wzmianki wynika, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] wydanej przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak: [...]), którą ustalona została lokalizacja [...] wraz ze stacjami trafo dla potrzeb [...].
Po nabyciu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa - w dniu [...] listopada 1975 roku Naczelnik [...] W. [...] wydał akt własności ziemi Nr [...] rep. [...] zgodnie, z którym Pani T. M. nabyła z mocy prawa, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) własność gruntu o powierzchni [...] m2 oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...]. Nadmienić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 w związku z art. 21 przywoływanej ustawy nabycie własności następowało w dniu [...] listopada 1971 r.
Pismem z dnia 4 czerwca 1996 r. (data wpływu do kancelarii Urzędu Rejonowego w W.) Pani T. M. i Pan S. S. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m2- wywłaszczonej na podstawie decyzji lokalizacyjnej [...] z przeznaczeniem pod budowę [...]. Wnioskodawcy podnosili, że objęta wnioskiem nieruchomość do chwili wystąpienia z wnioskiem zwrotowym nie została zagospodarowana zgodnie z celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie.
Ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi własność W. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek został przekazany przez Prezydenta W. Wojewodzie [...] zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku sygn. akt OPS 1/03. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2005 roku Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości Starostę Powiatu W. W toku postępowania wyjaśniającego Starosta W. opierając się przede wszystkim na stanowisku Biura Geodezji i Katastru urzędu W. zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 roku (znak: [...]) oraz graficznym opracowaniu synchronizacyjnym z dnia [...] listopada 2012 roku wykonanego przez uprawnionego geodetę - ustalił, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] lipca 1973 roku objęta była nieruchomość oznaczona wówczas jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha.
Następnie na skutek odnowienia ewidencji gruntów w 1978 roku grunt oznaczony wcześniej jako działka nr [...] stał się częścią nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia [...] stycznia 1978 roku z działki nr [...] o pow. [...] ha wydzielono działkę nr [...] (o pow. [...] ha), a resztę powierzchni tj. [...] ha włączono do działki nr [...] z obrębu [...]. Po kolejnym odnowieniu ewidencji gruntów w 1994 roku działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow.; [...] ha, a część działki nr [...] odpowiadała części działki nr [...]. Nadmienić należy, iż w aktach sprawy znalazła się kopia wyrysu z mapy ewidencyjnej [...] z dnia [...] maja 1995 r.; przedstawiającego przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] według stanu z 1994 r., gdzie zamieszczono adnotację zgodnie, z którą powierzchnia działki opisanej w [...] (wynosiła w rzeczywistości [...] ha, a nie [...] ha.)
Na skutek kolejnych zmian w ewidencji gruntów poczynionych po ujawnieniu opracowania z dnia [...] stycznia 2005 roku zaewidencjonowanego pod nr [...] z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wydzielono działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha oraz działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha.
W toku niniejszego postępowania, na zlecenie Starosty W. zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie opracowanie geodezyjne wykazujące synchronizację stanu archiwalnego wywłaszczonej nieruchomości oraz jej stanu obecnego. Zgodnie z w/w. opracowaniem z dnia [...] listopada 2012 roku wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha stanowiła część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha wymienionej w akcie własności Ziemi Nr [...] rep. [...] z dnia [...] listopada 1975 roku.
Mając powyższe na uwadze organ uznał, że datowany na dzień 4 czerwca 1996 roku wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 dotyczy w istocie gruntu oznaczonego w dniu wystąpienia z wnioskiem jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Zawiadomieniem z dnia 13 marca 2013 r. Starosta W., działając na podstawie art. 65 § l k.p.a., przekazał zgodnie z właściwością Prezydentowi W. pochodzący od Pani T. M. i Pana S. S. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym gruntu oznaczonego aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. [...]. Przekazanie wniosku nastąpiło w związku z ustaleniem, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 roku Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. [...] do węzła z ul. [...]. Z ustaleń Starosty W. wynika zaś, iż przedmiotowy grunt został objęty postanowieniami przywołanej powyżej decyzji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent W. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W., w [...], przy ulicy [...] (dawna ul. [...]) oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz umorzył postępowanie administracyjne względem Pana S. S.ze względu na brak legitymacji do występowania z wnioskiem zwrotowym.
Od powyższego rozstrzygnięcia datowanym na dzień [...] września 2013 r. pismem odwołanie wniosła Pani L. W., działająca w niniejszym postępowaniu jako pełnomocnik Pani T. M. Skarżąca podnosi, iż wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia pod budowę [...], której realizacja została zakończona kilkadziesiąt lat wcześniej. W jej ocenie przedmiotowy grunt nie był również wykorzystywany podczas budowy [...]. Podnosi również, iż grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] jest niezbędny do prawidłowego korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], na której znajduje się dom mieszkalny - przez nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania przeprowadzono media oraz poprowadzono przejazd, przy czym W. domaga się opłat za bezumowne wykorzystywanie działki.
Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- • pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- • pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa wart. 137 ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.
Przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy.
Zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych wart. 136 i nast. u.g.n. został określony wart. 216 przywoływanej ustawy poprzez wskazanie zamkniętego katalogu aktów prawnych lub poszczególnych przepisów ustaw na podstawie, których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z brzmieniem art. 216 ust. l przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania cel publiczny (dawniej cel użyteczności publicznej) uzasadniający wywłaszczenie został określony precyzyjnie jako budowa drogi publicznej - [...] wraz ze stacjami trafo dla jej potrzeb.
Organ wskazał, że z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszały postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści.
Tym samym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą zmiany właściciela jest przeniesienie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa wart. 2a ustawy o drogach publicznych.
Rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pod nazwą "[...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. [...] do węzła z ul. [...]". Mając na uwadze powyższą okoliczność Prezydent W. uznał, iż zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu I instancji powyższy przepis wskazuje, iż z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym wydania decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej, nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela.
Organ wskazał także, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie może mieć również okoliczność, iż postępowanie administracyjne w wyniku, którego Wojewoda [...] wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pod nazwą "[...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. [...] do węzła z ul. [...]" prowadzone było pod rządami przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). W ówczesnym stanie prawnym odpowiednikiem aktualnie obowiązującego art.11 d ust. 5 był art. 5 ust. 5 w brzmieniu "o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej." Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji drogi nie był zatem w ogóle zobligowany do doręczania zawiadomienia w sposób przewidziany przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach..przewidywała bowiem daleko idące odrębności w zakresie zasady oficjalności doręczeń.
Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wynika jednoznacznie, iż organ zapewnił stronom udział w postępowaniu - zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Wojewodę [...] zostały umieszczone na tablicach informacyjnych [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz Urzędów [...] W. [...], a także w prasie lokalnej ([...]) oraz na stronie internetowej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości organu odwoławczego, iż w odniesieniu do gruntu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania nastąpił skutek, o którym mowa wart. art. 11d ust. 5 (art. 5 ust. 5 we wcześniejszym brzmieniu) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Tym samym wyłączona została możliwość uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet pomimo niezrealizowania celu publicznego uzasadniającego nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa.
Rozpatrując wniesione w sprawie odwołanie organ odwoławczy miał również na uwadze, iż zgodnie z formułowanym przez doktrynę prawa administracyjnego stanowiskiem poprzednim właścicielem w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. jest taka osoba, która wykaże, że na dzień wywłaszczenia przysługiwało jej prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości. Co do zasady taką osobą będzie to osoba wskazana w decyzji o wywłaszczeniu lub osoba wskazana jako zbywca w treści aktu notarialnego. Nie można jednakże wykluczyć zaistnienia takiej sytuacji, w której prawo własności nieruchomości w chwili wywłaszczenia przysługiwało innej osobie. W takim wypadku roszczenie o zwrot przysługuje temu, kto jest w stanie wykazać stosownymi dokumentami, iż prawo własności przysługiwało mu w dniu wywłaszczenia (zob. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami.
Komentarz. ", Warszawa 2013, strona 1103). Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez podmiot, który nie jest poprzednim właścicielem tej nieruchomości, ani jego spadkobiercą, nie tworzy sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne wszczęte na skutek takiego żądania podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość w tej sytuacji ma swe źródło w braku legitymacji do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze organ uznał, że Pan S. S. nigdy nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a zatem nie przysługuje mu roszczenie o jej zwrot.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani T. M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a oraz art. 10 k.p.a w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że domaga się zwrotu działki nr [...] z uwagi na to, że nie została ona nigdy wykorzystana ani na budowę [...] ani [...]. Jednocześnie skarżąca wskazała, że nie udostępniono jej całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Skarżąca wniosła także o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. Sąd odmówił jego zawieszenia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania w sprawie art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.
Wskazać należy, iż w sprawie nie ulega wątpliwości, iż sporna nieruchomość została wywłaszczona pod budowę drogi publicznej - [...] wraz ze stacjami trafo dla jej potrzeb i co do zasady cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Z akt sprawy wynika jednak, że w przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pod nazwą "[...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. [...] do węzła z ul. [...]".
Zasadnie zatem organy uznały, powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zawierającą wykładnię systemową, zgodnie z którą nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym - nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszały postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków.
Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 136/08, (LEX nr 516045); wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, (LEX nr 1043965); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/11 (LEX nr 966385).
Drogi publiczne traktowane są zatem jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą zmiany właściciela jest przeniesienie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa wart. 2a ustawy o drogach publicznych.
Mając na uwadze powyższą okoliczność organy zasadnie uznały, iż zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis wskazuje, iż z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym wydania decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej, nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela.
Ponadto w art. 11 d ust. 10 tej ustawy ustawodawca ustanowił, że czynności prawne dokonane z naruszeniem powyższego zakazu są nieważne. Na marginesie należy dodać, iż w dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej w/w kwestię regulował w sposób identyczny art. 5 ust. 6 i 7 w/w ustawy.
Powyższe oznacza zatem, że nawet gdyby wniosek o zwrot nieruchomości został rozpoznany pozytywnie, to czynność prawna w tym zakresie, a w konsekwencji przeniesienie własności tej nieruchomości - dotknięte byłoby sankcją nieważności. W tych okolicznościach twierdzenie skargi, że postępowanie zwrotowe ma pierwszeństwo przed postępowaniem lokalizacyjnym jest chybione, a inna wykładnia przepisów art. 136, 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z uprzednio wskazanym przepisem art. 11 d ust. 9 i 10 nie jest możliwa do zaakceptowania w państwie prawa.
Skoro zatem trafnie organy administracji wskazały, że z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości objęte, czy to prawem własności Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zaś obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego), w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością. Wobec tego takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości – co w konsekwencji powoduje, że nieruchomość taka nie może zostać zwrócona wywłaszczonym właścicielom, czy też ich następcom pranym.
Powyższe prowadzi do uznania, że trafnie organy administracji dokonały wykładni przepisów prawa w niniejszej sprawie odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości - z uwagi na wydaną decyzję lokalizacyjną z dnia [...] listopada 2005 r. i zajęcie jej pod budowę drogi publicznej -[...]. To właśnie z mocy wyżej powołanych, jednoznacznie brzmiących przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., niedopuszczalne jest dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, jeżeli nieruchomość ta została zajęta pod budowę drogi publicznej w trybie ww. ustawy.
Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie w sposób rzetelny, wszechstronny i wnikliwy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w niniejszej sprawie, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Wbrew zarzutom skargi przed wydaniem decyzji organu I instancji zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2013r. skarżąca została właściwie poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, tym samym nie można uznać aby w sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.
Sąd za właściwe uznał także stanowisko organów co do braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu przez Pana S. S. z uwagi na to, że skoro nie dysponował on tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to nie przysługuje mu roszczenie o jej zwrot
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.