Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r., Nr [...], negatywnie opiniujące uznanie destruktu asfaltowego, powstającego podczas frezowania nawierzchni istniejących dróg krajowych na terenie województwa [...], za produkt uboczny.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 7 sierpnia 2019 r. Marszałek Województwa [...], wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie opinii w sprawie spełnienia przez destrukt asfaltowy, powstający w wyniku frezowania nawierzchni istniejących dróg krajowych w ramach działalności prowadzonej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, wymagań określonych w art. 10 oraz art. 11 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: [...]WIOŚ) z [...] września 2019 r., Nr [...], negatywnie zaopiniował uznanie destruktu asfaltowego za produkt uboczny. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach, przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli łącznie spełniają określone w tym przepisie przesłanki. Nadto organ wyjaśnił, że uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie następuje automatycznie z woli samego wytwórcy, lecz wymaga przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 11 ustawy o odpadach. W szczególności do zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny należy dołączyć dowody potwierdzające spełnianie warunków, o których mowa w art. 10 tej ustawy. Dowodami mogą być w szczególności umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji wyniki badań, wykonanych przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska.
Mając na uwadze załączone do wniosku dowody, w szczególności umowy zawarte na wykonanie remontów dróg krajowych oraz całoroczne, kompleksowe utrzymanie dróg krajowych, w której jednym z zadań jest wykonanie remontów nawierzchni asfaltowych, [...]WIOŚ uznał, że GDDKiA wykazało spełnienie przesłanki stanowiącej, że dalsze wykorzystanie przedmiotu lub substancji jest pewne (art. 10 pkt 1 ustawy o odpadach). [...]WIOŚ uznał także, że destrukt asfaltowy spełnia przesłankę z art. 10 pkt 2 ww. ustawy. stanowiącej, że przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa.
Organ I instancji w dalszej kolejności uznał jednak, że destrukt asfaltowy powstający w wyniku procesu frezowania nawierzchni dróg wykonanych z mieszanek mineralno-asfaltowych tj. podczas remontu lub rozbiórek tych dróg, nie jest produkowany jako integralna część procesu produkcyjnego budowy drogi, czym nie spełnia przesłanki określonej w art. 10 pkt 3 ustawy o odpadach. Według organu I instancji "proces produkcji" drogi znaczy zatem tyle, co przebieg następujących po sobie i powiązanych przyczynowo zmian, stanowiących etapy pewnej zorganizowanej działalności ludzkiej, mającej na celu w tej konkretnej sprawie budowę drogi. Zdaniem [...]WIOŚ nie ma dostatecznego uzasadnienia by językowe znaczenie pojęcia "proces produkcji drogi" rozszerzać na inne jeszcze pojęcia, mające swoje odrębne i czytelne znaczenie (jak frezowanie drogi przeznaczonej do remontu, podczas którego wytwarzany jest destrukt asfaltowy, tj. pokruszone kawałki nawierzchni, która na skutek użytkowania drogi uległa zniszczeniu i wymaga usunięcia).
Organ powołał się także na definicję remontu, zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z Prawo budowlane, przez który należy rozumieć: wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Organ przypomniał, że definicja obiektu budowlanego obejmuje również obiekty liniowe, w szczególności drogę wraz ze zjazdami. Tym samym prace przy remoncie drogi polegające na ich frezowaniu, w wyniku których powstaje destrukt, są robotami budowlanymi, a nie procesem produkcyjnym. Frezowanie nie jest ukierunkowane na wytwarzanie mieszanki mineralno- asfaltowej, a więc nie jest procesem produkcyjnym ani jego elementem. Stanowi działanie podejmowane w ramach remontu drogi i skutkuje wytworzeniem odpadu. Dopiero jego wykorzystanie następuje w procesie produkcyjnym.
Ponadto [...]WIOŚ uznał, że w sprawie nie można mówić o ziszczeniu przesłanki wynikającej z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, bowiem GDDKiA we wniosku o uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wskazało jednoznacznie jaki rodzaj odpadów jest objęty przedmiotowym wnioskiem oraz w jaki sposób GDDKiA zapewni prawidłową klasyfikację odpadów, w celu niedopuszczenia do wyłączenia spod reżimu zasad gospodarowania odpadami, jako i zabrakło informacji o spełnianiu wszystkich istotnych wymagań, w tym prawnych, w zakresie m.in. mieszanek bitumicznych zawierających smołę oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla wykorzystania tych mieszanek.
Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], z zachowaniem ustawowego terminu złożyła zażalenie. Generalny Inspektor Ochrony Środowiska wskazanym na wstępie postanowieniem, orzekł o utrzymaniu postanowienia [...]WIOŚ w mocy.
W uzasadnieniu organ wyższej instancji przywołał treść art. 10 ustawy o odpadach, a następnie wyjaśnił że wyeliminowanie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie, powoduje, że danej substancji lub przedmiotu nie można uznać za produkt uboczny. Organ II instancji wyjaśnił, że ze złożonego przez GDDKiA wniosku o uznaniu destruktu asfaltowego za produkt uboczny, wynika że produkt ów powstaje w toku rozbudowy, przebudowy lub remontu dróg w procesie jej frezowania. Proces ten polega na mechanicznym pokruszeniu nawierzchni drogi. Destrukt asfaltowy, po poddaniu procesowi granulowania, może być stosowany jako zamiennik surowców do produkcji mieszanki. Destrukt może również zostać użyty do utwardzania poboczy, dróg serwisowych, wykonywania podbudów oraz drobnych napraw nawierzchni. Wykorzystanie destruktu asfaltowego według Strony jest pewne, ze względu na jego wartość rynkową oraz dobrą jakość.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał za trafne stanowisko organu I instancji co do konieczności oddzielenia remontu od budowy drogi i uznał, że destrukt asfaltowy powstający w wyniku remontu, w tym również rozbudowy i przebudowy drogi, nie powstaje w wyniku procesu produkcji. GIOŚ wyjaśnił, że pojęcie "procesu produkcyjnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o odpadach i należy się posiłkować definicją słownikową określoną, np. przez Stefana Błażewskiego w Ilustrowanym słowniku technicznym dla wszystkich, Wydawnictwo Naukowo-Techniczne, 1970). Z definicji tej wynika, że proces produkcyjny to całokształt działań polegających na przekształceniu surowców i półproduktów w wyroby gotowe. Zdaniem organu, w przypadku remontu dróg, a konkretnie ich frezowania, nie można mówić o wytwarzaniu wyrobów gotowych. W wyniku frezowania dochodzi do wytworzenia destruktu asfaltowego, tj. pokruszonych kawałków nawierzchni, która na skutek użytkowania drogi uległa zniszczeniu i wymaga usunięcia.
Dopiero takie działanie umożliwia położenie nowej nawierzchni. Zatem, zdaniem organu, destrukt asfaltowy powstaje w wyniku procesu frezowania dróg, tj. podczas remontu dróg i nie jest procesem produkcyjnym budowy drogi. GIOŚ, tak jak organ I instancji, odwołał się do definicji zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Mając zaś na uwadze, że definicja obiektu budowlanego obejmuje również obiekty liniowe w szczególności drogi wraz ze zjazdami, GIOŚ uznał, że prace przy remoncie drogi, w wyniku których powstaje destrukt podczas frezowania dróg, są robotami budowlanymi a nie procesem produkcyjnym. Frezowanie nie jest bowiem ukierunkowane na wytwarzanie mieszanki mineralno-asfaltowej, a więc nie jest procesem produkcyjnym ani jego elementem.
Stanowi działanie podejmowane w ramach rozbudowy, przebudowy, remontu drogi i skutkuje wytworzeniem odpadu (kod 17 03 02 – asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01). Dopiero jego wykorzystanie następuje w procesie produkcyjnym.
GIOŚ zaznaczył, że nowa mieszanka asfaltowa może być wytwarzana z wykorzystaniem surowców, tj. kruszywa mineralnego, wypełniacza oraz materiału wiążącego (asfaltu), może być również wytworzona z wykorzystaniem odpadu, tj. destruktu asfaltowego. Możliwe jest również wykorzystanie destruktu asfaltowego do utwardzania dróg, poboczy i placów zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796). Zdaniem GIOŚ pomimo możliwości wykorzystania destruktu asfaltowego, należy uznać, że jest on odpadem, którego należałoby się pozbyć gdyby nie możliwość wspomnianego wykorzystania. Przedstawiony przez Stronę we wniosku sposób postępowania z destruktem asfaltowym spełnia definicję przetwarzania odpadów określoną w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach jako proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.
Odnosząc się do pozostałych warunków uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, które zostały określone w art. 10 ustawy o odpadach, GIOŚ uznał, że dalsze wykorzystanie przedmiotu lub substancji jest pewne w zakresie dotyczącym umów zawartych na wykonanie remontów dróg krajowych oraz całorocznego, kompleksowego utrzymania dróg krajowych, a także na skutek przekazania niewykorzystanej przez Wnioskodawcę partii gminom, do wykorzystania na wzmocnienie dróg, placów, dróg gminnych. Takie wykorzystanie destruktu przez gminy wpisuje się jednak w definicję odzysku, w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami.
Dalej GIOŚ wyraził przekonanie, że pokruszony destrukt asfaltowy może zostać dodany do nowej mieszanki asfaltowej w ramach normalnej praktyki przemysłowej. Zdaniem organu, pokruszony destrukt asfaltowy z czasem traci swoje właściwości, starzeje się i jego wykorzystanie w celach wskazanych przez Stronę staje się wątpliwe.
W kwestii spełnienia przesłanki z art. 10 pkt 3 ustawy o odpadach Główny Inspektor Ochrony Środowiska stoi na stanowisku, że destrukt asfaltowy nie jest produkowany jako integralna część procesu produkcyjnego, co zostało wyjaśnione wyżej. Podobną ocenę wyraził organ w zakresie warunku z pkt 4 art. 10, powołując się na wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2274/15.
Skargę na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a także zasądzenie zwrotu kosztów procesu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy o odpadach (t.j. z 2019 r. poz. 701 ze zm.), w wyniku którego organ błędnie przyjął, że destrukt asfaltowy jaki powstaje w wyniku frezowania powierzchni drogowych przez Skarżącego spełnia definicję odpadów i w związku z tym nie stanowi produktu ubocznego;
- 2. naruszenie przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- a. przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewszechstronne rozpoznanie sprawy, w wyniku czego organ nie uznał destruktu asfaltowego za produkt uboczny,
- b. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia w sposób niejednoznaczny i wewnętrznie sprzeczny, co uniemożliwia poznanie wszystkich motywów jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli instancji rozstrzygającej.
W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił że w żadnym z etapów zagospodarowania destruktu nie zamierza pozbyć się go. W konsekwencji destrukt nie może być odpadem jak twierdzi w zaskarżonym postanowieniu organ. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy o odpadach poprzez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Koniecznym warunkiem dla uznania substancji za odpad jest spełnienie drugiej przesłanki, tj. wystąpienie elementu właśnie faktycznego wyzbycia się danej substancji lub sam zamiar, intencja, wola pozbycia się takiej substancji.
Tym samym, dla prawidłowej oceny czy dana substancja w konkretnym stanie faktycznym stanowi odpad, konieczne jest ustalenie realnego postępowania wytwórcy z daną substancją w kontekście subiektywnej jego woli (zamiaru). GDDKiA traktuje wytwarzany w wyniku frezowania dróg destrukt asfaltowy jako majątek Skarbu Państwa. Tym samym GDDKiA nie pozbywa się (i nie ma zamiaru się pozbyć), a wręcz przeciwnie wykorzystuje destrukt w swojej działalności a jego przeznaczenie nie zmienia się. Należy również podkreślić, że nie ma obowiązku ustawowego do pozbycia się destruktu asfaltowego. W konsekwencji GDDKiA nie musi postępować z nim jak z odpadem, a zatem nadanie mu statusu produktu ubocznego jest zgodne z prawem.
Skarżący zakwestionował także stanowisko organu dotyczące procesu produkcyjnego. Wyjaśnił, że odbudowa i rozbudowa stanowią działanie definiowane w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych jako budowa drogi. Organ zaś dowolnie zinterpretował pojęcie "procesu produkcyjnego" arbitralnie uznając, że działania budowlane nie stanowią procesu produkcyjnego. Nie przedstawił jednak żadnej pogłębionej argumentacji w tej materii. Nie zdefiniował procesu produkcyjnego, nie ustanowił wzorca takiego procesu i w konsekwencji nie wykazał dlaczego proces budowy, przebudowy i remontu dróg nie jest procesem produkcyjnym.
Odnosząc się do kwestii szkodliwości destruktu i jego wpływu na środowisko należy wskazać, że destrukt do chwili jego pozyskania jest elementem drogi, która powstała przy zastosowaniu norm technicznych, dotyczących także wpływu na środowisko użytych materiałów budowlanych. Destrukt będąc jeszcze elementem nawierzchni bezsprzecznie spełnia standardy środowiskowe, natomiast w ocenie Organu po sfrezowaniu przestaje je spełniać i w wyniku tego staje się odpadem. Takie twierdzenie jest wewnętrznie sprzeczne - dotyczy bowiem tej samej materii, substancji i w dwóch różnych formach. Sam proces frezowania nie zmienia składu fizykochemicznego destruktu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Środowiska wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zdaniem Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a, a w konsekwencji naruszenia art. 8 i 11 k.p.a.. Braki w tym zakresie czynią przedwczesną możliwość oceny zasadności dalszych zarzutów, w szczególności naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o odpadach.
Przed wyjaśnieniem motywów, które doprowadziły do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, Sąd wskazuje, że analogiczna sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszym Sądem, sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 68/20 i IV SA/Wa 478/20. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wywody zawarte w uzasadnieniach wyroków, jakie zapadły w tamtych postępowaniach. Stąd w niniejszej sprawie posłuży się przedstawioną tam argumentacją.
Sąd oceniają zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem uznał, że nie spełnia ono wymagań, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nakładają na rozstrzygnięcia organów administracyjnych w szczególności w aspekcie zasadą zaufania do organów z art. 8 k.p.a. oraz zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Zasady te wymagają, aby uzasadnienie decyzji czy postanowienia wydanego przez organ administracyjny było przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów czy sądów (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 lutego 2020 r. III SA/Gl 755/19, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 lutego 2020 r. III SA/Lu 366/19, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r. I SA/Gd 1563/19).
W rozpoznanej sprawie tymczasem, uzasadnienie postanowienia w niewystarczającym stopniu odnosi się do skomplikowanego otoczenia normatywnego i dorobku orzeczniczego, które dotyczą problematyki uznania danej substancji za odpad albo też za produkt uboczny. Jest to tym bardziej istotne, że zaskarżone postanowienie ma uznaniowy charakter. W świetle dorobku judykatury kontrola zgodności z prawem decyzji (postanowienia) uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania, czy organ administracji orzekający w sprawie nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie.
Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.(zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 września 2019 r. II SA/Łd 453/19). Uzasadnienie postanowienia albo decyzji uznaniowej winno być sporządzone ze szczególną starannością i w sposób możliwie szeroki odnosić się do dotychczasowej praktyki stosowania prawa, poglądów doktryny oraz judykatury, aby nie narazić się na zarzut arbitralności.
W przedmiotowej sprawie kwestią sporną było uznanie, czy destrukt asfaltowy jest produktem ubocznym czy też odpadem. Przesłanki uznania za produkt uboczny wskazane są w art. 10 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia Dz. U z 2019 r., poz. 701 ze zm.). Organ przedstawił swój wywód dotyczący interpretacji tego przepisu, opierając się przede wszystkim na wykładni językowej tego przepisu. Dyrektywy wykładni językowej rozpoczynają każdy proces interpretacji, ale jej nie wyczerpują. Konieczne jest posłużenie się dyrektywami pozajęzykowymi – systemowymi czy też funkcjonalnymi. W przedmiotowej zaś sprawie, konieczne jest w pierwszym rzędzie dokonanie interpretacji tego przepisu z uwzględnieniem dorobku orzeczniczego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (dalej "TSUE"). Art. 10 ustawy o odpadach stanowi bowiem implementację do polskiego porządku prawnego art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.2008.312.3, dalej "dyrektywa").
Brzmienie art. 10 ustawy o odpadach odpowiada art. 5 tej dyrektywy. Konieczne jest zatem dokonanie jego wykładni prounijnej, co oznacza sięgnięcie po dorobek orzeczniczy TSUE. Należy przy tym zauważyć, że art. 5 dyrektywy jest sam w sobie wynikiem stanowiska, jakie wypracował TSUE na przestrzeni wielu lat oraz prac Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego (zob. Komunikat Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie Komunikat wyjaśniający dotyczący odpadów i produktów ubocznych z 21 lutego 2007 opublikowany: https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0059:FIN:PL:PD). Komunikat ten oparty został na orzecznictwie w zakresie aktów poprzedzających obecnie obowiązującą dyrektywę, ale większość uwag i wskazówek zachowała swoją aktualność. Wskazuje się w nim przede wszystkim trafnie, że "nadmiernie szeroka interpretacja definicji odpadów narzuca przedsiębiorstwom, których ta kwestia dotyczy, niepotrzebne koszty i może ograniczyć atrakcyjność materiałów, które w innym przypadku zostałyby przywrócone do dalszego obrotu.
Natomiast nadmiernie zawężona interpretacja definicji odpadów może prowadzić do zniszczenia środowiska naturalnego i osłabienia wspólnych norm unijnych wprowadzonych przez wspólnotowe prawo w sprawie odpadów" (s. 6 Komunikatu). Z tego względu organ administracji winien starannie prześledzić orzecznictwo TSUE pod kątem analizy przedmiotowej kwestii, w szczególności tego, co jest uważane za proces produkcji w świetle art. 5 dyrektywy, jej celów i treści. Prawo unijne posługuje się bowiem pojęciami, którym nadaje odmienny niż krajowe znaczenie, a zwłaszcza odmienny niż wskazywałyby na to intuicje języka powszechnego (zob. wyrok TSUE z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64 Flaminio Costa v. ENEL, ECR 1964, s. 1141, szerzej na temat autonomii prawa unijnego W. Jedlecka, Pojmowanie autonomii prawa europejskiego, [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wronkowska, Kraków 2005, s. 235– 248, J. Niesiołowski, A Mikołajczyk, Z zagadnień wykładni prawa europejskiego, [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wronkowska, Kraków 2005, s. 209).
Warto zwrócić uwagę, że poza faktem, że definicja słownikowa przytoczona przez GIOŚ, odnosi się raczej do pojęcia produkcji w znaczeniu procesu technicznego, to jej elementów nie spełnia wydobycie kopalin (por. orzeczenie TSUE w sprawie C-114/01 AvestaPolarit Chrome Oy z 11 września 2003 r.) ani hodowla zwierząt (por. wyroki TSUE w sprawach Komisja przeciwko Hiszpanii C-416/02 i C-121/03 – tzw. sprawa hiszpańskiego obornika). Mimo to w ocenie TSUE obydwa procesy zostały zaklasyfikowane jako proces produkcji.
Należy także mieć na uwadze, że staranne uzasadnienie winno odnosić się również do krajowego dorobku orzeczniczego. Z oczywistych względów organ administracyjny nie jest związany orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych, które rozpatrywały zbliżoną kwestię (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2015 r. IV SA/Wa 1587/15, Wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 885/09, wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2011 r., IV SA/Wa 1550/11). Orzeczenia te zapadły w określonym stanie faktycznym i nie zawsze ich proste przełożenie na realia niniejszej sprawy jest możliwe. Zawierają one jednak określoną argumentację wskazującą na to, że destrukt asfaltowy jest produktem ubocznym. Rzetelne uzasadnienie organu administracji musi odnosić się również do argumentów zawartych w tych orzeczeniach, a w przypadku gdy organ nie popiera danego sposobu argumentacji albo uważa, że w rozpatrywanej sprawie sytuacja faktyczna jest odmienna, winien precyzyjnie to uzasadnić.
Podobnie rzecz się ma z dotychczasową praktyką organów administracyjnych podległych GIOŚ z innych terenów kraju. Chociaż rację ma organ II instancji wskazując, że tamte decyzje czy postanowienia nie były przedmiotem jego kontroli, to jednak nie jest to fakt bez znaczenia. Zasadniczo sposób interpretacji tego, czym jest destrukt asfaltowy w tym samych okolicznościach faktycznych (ustalonych na potrzeby zastosowania normy zawartej w art. 10 ustawy o odpadach) winien być jednolity w skali całego kraju. Z tego względu w uzasadnieniu swojego postanowienia GIOŚ winien odnieść się do sposobu interpretacji art. 10 ustawy o odpadach dokonanego przez WIOŚ w [...].
Nie sposób zaakceptować sytuacji, gdy bez szczegółowej analizy, organ uchyla się od obowiązku prześledzenia alternatywnego sposobu interpretacji określonego przepisu – mimo istniejącego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracynego i administracyjnego (na temat uzasadniania decyzji interpretacyjnych i postulowanego tzw. uzasadnienia heurystycznego, które ma charakter dyskursywny, rozważający różne możliwe rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii cząstkowych - por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 260- 266). Godzi to bowiem w zasady zaufania do organów (art. 8Kpa) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.).
Dodatkowo warto wskazać, że w uzasadnieniu postanowienia GIOŚ nie rozważył w pełni wszystkich warunków wymienionych w art. 10 ustawy o odpadach. W szczególności nie odniósł się do tego, czy kruszenie destruktu asfaltowego jest normalną praktyką przemysłową, o której mowa w art. 10 pkt 2 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu GIOŚ nie wskazał również, na czym oparł swoje twierdzenie, że destrukt asfaltowy z czasem traci swoje właściwości, a jego dalsze wykorzystanie jest wątpliwe. Nie wskazał też, jakie ma to znaczenie dla kwestii uznania destruktu za produkt uboczny. Bez wątpienia wiele produktów (nie tylko ubocznych) ma określony termin przydatności do użytku. Z ustawy nie wynika, czy to ma znaczenie, przy kwalifikacji danej substancji do kategorii odpadów czy tez produktów ubocznych. Z kontekstu uzasadnienia wnioskować można, że w ocenie GIOŚ ma to znaczenie przy ustaleniu, że wykorzystanie danego produktu nie jest pewne, ale nie rozwija tej kwestii w uzasadnieniu.
Nie rozwija też argumentacji związanej z niespełnieniem przesłanki z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, a cytowany wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2274/15, dotyczy pojazdów i ich części, a nie destruktu asfaltowego..
Z uwagi na powyższe, zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. należało uchylić. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien sporządzić uzasadnienie zgodnie z powyższymi wskazówkami, odnosząc się szczegółowo i w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.