Uzasadnienie
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz W. K. i D. K. w kwocie [...] zł za udział wynoszący ½ części nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] w obrębie G., gmina [...], zajęte pod drogę wojewódzką nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] zatwierdził w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) – zwanej dalej "ugn", na wniosek właścicieli, podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] m.in. na działki nr [...] i [...] przeznaczone pod drogę wojewódzką. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2006 r.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] r. ustalił w trybie art. 98 ust. 3 ugn, na wniosek W. i D. K., odszkodowanie w kwocie [...] zł za udział wnioskodawców wynoszący ½ części nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] w obrębie G., gmina [...], wydzielonej pod drogę wojewódzką nr [...].
Od powyższej decyzji W. K. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że ustalona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną jest za niska i winna wynosić co najmniej [...] zł za 1m2, jak to przyjęto w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. w dniu 18 czerwca 2015 r., który dotyczył sąsiedniej nieruchomości – działki nr [...], także nabytej pod tę samą drogę wojewódzką.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec braku możliwości uzgodnienia odszkodowania pomiędzy W. i D. K., a Zarządem Województwa [...] wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. w dniu 19 marca 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że sporządzona wycena przedmiotowej nieruchomości nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i mogła stanowić wiarygodny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania.
Wojewoda [...] zauważył, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając przedmiotowy grunt wzięła pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne biorąc za podstawę wyceny przepisy § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ odwoławczy podał, że sporny grunt był przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1999 r. pod drogę wojewódzką (ul. [...]). Wojewoda podał, że rzeczoznawca majątkowy, działając w oparciu o przepis art. 154 ugn, określiła wartość rynkową działek nr [...] i [...] w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, biorąc pod uwagę ceny gruntów nabywanych pod drogi publicznej występujące na lokalnym rynku nieruchomości w okresie od kwietnia 2014 r. do grudnia 2015 r. Rzeczoznawca majątkowy bazując na cenach nieruchomości drogowych uzyskała wynik jednostkowy – [...] zł za 1m2.
Biegła zastosowała też dodatkowy współczynnik K=1,10 (zwiększenie wartości rynkowej 1m2 gruntu o 10%), z uwagi na położenie nieruchomości przy drodze wojewódzkiej. Według organu odwoławczego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisem art. 175 ust. 1 ugn. Zdaniem Wojewody [...], sporządzony operat szacunkowy zawiera obligatoryjne elementy formalne przewidziane w § 56 i 57 rozporządzenia, a organ nie stwierdził błędów obliczeniowych, niespójności wewnętrznych, czy innych istotnych braków.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda [...] wskazał, że dla niniejszej sprawy nie był miarodajny operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. w dniu 18 czerwca 2015 r., który dotyczył położonej w bliskim sąsiedztwie działki nr [...]. Organ wskazał, że operat ten dotyczył innej nieruchomości, był oparty o inną bazę danych (nieruchomości inwestycyjne, a nie drogowe), a na etapie wniesienia odwołania stracił aktualność.
Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] W. K. i D. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazali, że przez okres 10 lat domagają się wypłaty odszkodowania za wydzielenie po drogę działek [...] i [...], które nastąpiło wbrew ich woli. Na etapie negocjacji zaproponowano skarżącym cenę [...] zł za 1m2 gruntu na którą nie wyrazili zgody. Sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. cena gruntu opiewa na tę samą kwotę. Skarżący powołali się na wycenę sporządzoną dla działki nr [...] nabytej pod drogę, pochodzącej z działki nr [...], która była połączona m.in. z działką nr [...] (która pochodzi z działki nr [...], tak jak działki nr [...] i [...]), a wycena ta wskazywała kwotę [...] zł za 1m2 gruntu.
Skarżący uważają, że operat sporządzony na użytek niniejszej sprawy jest niewiarygodny i niezgodny z art. 175 ust. 1 ugn i § 36 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy J. C. brała pod uwagę ceny nieruchomości drogowych w odległości około 30-40 km od wycenianej działki (położonej 25 km od [...]), a w operacie szacunkowym w odległości 65 km od [...], a więc zrobiła to wiarygodnie. Zdaniem skarżących, wyceny W. K. odbiegają od cen faktycznych. Ceny działek drogowych jak i rolnych rosną, a nie maleją. Rzeczoznawca majątkowy winna wziąć pod uwagę wycenę J. C. w szczególności transakcje drogowe.
Skarżący nie zgodzili się z tym, że operat J. C. był nieaktualny, ponieważ był złożony do Starostwa w dniu 20 października 2015 r. i biegła W. K. mogła się z tym operatem zapoznać. Skarżący kwestionują to, że pomiędzy dwoma operatami szacunkowymi jest tak duża różnica w określeniu ceny jednostkowej 1 m2 gruntu, tj. ponad 100%. Taka różnica świadczy o tym, że rzeczoznawca W. K. działała na korzyść jednej ze stron. Różnica ceny może być w granicach 10-30%. Dodatkowo skarżący wskazali, że kwota ustalonego odszkodowania nie rekompensuje im poniesionych strat wynikłych z podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Na skutek podziału zabrano skarżącym [...] m2 gruntu (wartość: [...] m2 x [...] zł = [...] zł), na którym można by wybudować lokal o pow. ponad 100 m2 i prowadzić działalność przynoszącą dochód roczny rzędu [...] zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Poza sporem w niniejszej sprawie było to, że były podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Nie budzi wątpliwości Sądu, że działki gruntu nr [...] i [...] stały się z mocy prawa własnością Województwa [...], z dniem w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej dotychczas własnością m.in. W. i D. małż. K. (odpis z Kw nr [...]). Nabycie wskazanych wyżej działek gruntu pod drogę publiczną wojewódzką dokumentuje ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...].
Nie budzi również wątpliwości, że w procesie negocjacji nie doszło do uzgodnienia wysokości należnego odszkodowania pomiędzy byłymi współwłaścicielami W. K. i D. K., a właściwym organem Zarządem Województwa [...] (protokół negocjacji z dnia 5 października 2015 r.) i wobec tego skarżący wystąpili o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym (wniosek o odszkodowanie z dnia 12 października 2015 r.).
W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do tego, czy operat szacunkowy dotyczący wyceny działek nr [...] i [...] mógł stanowić dowód w sprawie ustalenia przez Starostę [...] odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę wojewódzką nr [...], nabyty przez Województwo [...] z mocy prawa na skutek uostatecznienia się decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zatwierdzającej podział działki nr [...].
Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] i Starosta [...] prawidłowo uznali, że operat szacunkowy z dnia 19 marca 2016 r. był zgodnym z prawem i wiarygodnym dowodem na podstawie, którego można było ustalić odszkodowanie za przedmiotowy grunt.
Analiza wspomnianego wyżej operatu szacunkowego wskazuje, że biegły W. K. prawidłowo określiła przedmiot wyceny (działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2 nabyte pod drogę wojewódzką, ul. [...] znajdującą się w obrębie wsi G. oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej gruntu dla potrzeb ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 98 ugn).
Biegły, stosownie do treści § 3 rozporządzenia, określił w operacie lokalny rynek nieruchomości (teren powiatu [...] – miejscowości: [...], [...] i Gminy: [...] i [...]) i dokonał jego analizy i charakterystyki (pkt 7 operatu), ograniczając się do terenów wiejskich z pominięciem miast, skoro sporne działki są położone we wsi G., a nie w samym mieście [...]. Jeżeli chodzi o nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (takie przeznaczenie planistyczne miała w dniu wydania decyzji podziałowej działka nr [...], z której wydzielono działki nr [...] i [...]) biegły wskazał, że na ternie wsi G. średnia cena transakcyjna tego typu nieruchomości w okresie marzec 2014 r. – wrzesień 2015 r., to [...] zł/m2. Biegły zaznaczył, że w tym okresie nastąpiło przyhamowanie popytu ze względu na zaostrzone kryteria uzyskania kredytu, trudności deweloperów w zbywaniu wybudowanych inwestycji, co wiąże się z ogólnoświatowym kryzysem gospodarczym.
Biegły nie zaobserwował zmian cen w czasie. Rzeczoznawca wskazał, że na badanym terenie ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są stabilne, ale są niższe niż ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę kubaturową (50-80-% cen przyległych działek inwestycyjnych). Biegły wskazał, że do określenia wartości nieruchomości przyjęto nieruchomości drogowe podobne do wycenianej, które były przedmiotem transakcji sprzedaży. Rzeczoznawca miał na uwadze transakcje, w których nie wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji (art. 151 ust.1 ugn i § 5 rozporządzenia).
Wobec tego, że na rynku lokalnym nieruchomości odnotowano transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne biegły prawidłowo wycenił przedmiotowe działki w oparciu o przepisy § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 rozporządzenia. Rzeczoznawca ustalając wartość rynkową działek gruntu nabytych pod drogę wojewódzką – działając w ramach uprawnień jakie daje przepis art. 154 ugn oraz zgodnie z przepisami § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia – zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej biorąc pod uwagę ceny transakcyjne 15 nieruchomości podobnych z okresu kwiecień 2014 r. – grudzień 2015 r., położonych na terenie powiatu [...], przeznaczonych pod drogi publiczne.
Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść przepisu § 36 ust. 1 i 6 pkt 2 rozporządzenia, przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ([...] listopada 2005 r.) i wartość rynkową gruntu według stanu z daty sporządzenia wyceny (19 marca 2016 r.).
Biegły – zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn - określił i uwzględnił w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości wycenianej oraz cechy nieruchomości występujących na badanym rynku i ich procentowy udział wpływający na wartość nieruchomości (położenie – 30%, lokalizacja szczegółowa – 20%, jakość drogi dojazdowej – 25 %, uzbrojenie – 25%), a także przy ustalaniu ceny wycenianych działek gruntu zastosował współczynniki korygujące (str. 10 i 13 operatu), w tym współczynnik K-1,10 z uwagi na to, że sporne działki położone są przy drodze o kategorii drogi wojewódzkiej. Rzeczoznawca wskazał, że określił wartość rynkową nieruchomości wycenianej według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 ugn), ponieważ wywłaszczenie nieruchomości nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Przyjęta przez rzeczoznawcę cena 1 m2 wycenianej nieruchomości [...] zł jest niższa, niż cena średnia 1 m2 gruntów drogowych ([...] zł) z badanego rynku lokalnego, ale mieści się w przedziale cen drogowych nieruchomości porównawczych (70 zł-199 zł).
W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena była ważna w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn i zawierała w szczególności informacje, o których mowa w § 55 i § 56 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana zarówno przez Starostę [...], jak i Wojewodę [...] jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 130 ust. 2 ugn.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w niniejszej sprawie były podstawy do tego aby przyjąć, że operat szacunkowy biegłego W. K. był niewiarygodny, skoro w operacie szacunkowym z dnia 18 czerwca 2015 r. dotyczącym sąsiedniej działki, również przeznaczonej pod drogę wojewódzką nr [...] biegły J. C. ustaliła cenę 1 m2 wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł.
Zgodzić należało się z Wojewodą [...], że wskazywany przez skarżących operat szacunkowy nie mógł być podstawą do ustalenia wartości rynkowej działek nr [...] i [...]. Pomijając to, że operat szacunkowy J. C. dotyczył innej nieruchomości (działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...]) i nie był aktualny na etapie niniejszego postępowania odwoławczego, trzeba wskazać, że był sporządzony w innym celu (na potrzeby ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), a także w oparciu o inne założenia: inną metodę wyceny (porównywania parami), inny okres badania cen (czerwiec 2013 r. – czerwiec 2013 r.), inną bazę nieruchomości porównawczych (droższe nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym wobec nieznalezienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), częściowo inne cechy cenotwórcze (np. powierzchnia, warunki zagospodarowania).
Wbrew temu co twierdzą skarżący sporządzony przez J. C. operat szacunkowy załączony do wniosku o odszkodowanie nie mógłby posłużyć do oceny operatu szacunkowego W. K. Sąd zwraca uwagę, że nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby danej sprawy (art. 157 ust. 2 ugn).
Trzeba wskazać, że ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne następuje na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 ugn), a ustalenie jego wysokości musi odpowiadać wartości prawa nabytego przez podmiot publicznoprawny, która jest zawarta w wycenie (art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ugn). W tej sytuacji organ administracji wydając decyzję odszkodowawczą nie może kwestionować opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli natomiast strona uważa, że operat szacunkowy przedłożony w sprawie jest nieprawidłowy, to winna w toku postępowania odszkodowawczego złożyć tzw. kontroperat wykonany na własne zlecenie. Jeżeli okazałoby się, że wycena sporządzona na zlecenie organu i wycena sporządzona na zlecenie strony w istotny sposób różnią się, to wówczas organ administracji musiałby ocenić, która wycena jest bardziej wiarygodna i ewentualnie rozważyć wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości wyceny sporządzonej na własne zlecenie (art. 157 ust. 1 ugn), gdyby wycena ta budziła wątpliwości, co do jej prawidłowości.
Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego. Tymczasem skarżący – jak wynika z akt sprawy – nie przedłożyli Staroście [...] kontroperatu sporządzonego na własne zlecenie, czy chociażby swoich merytorycznych uwag do treści operatu szacunkowego z dnia 19 marca 2016 r., które organ I instancji mógłby przekazać rzeczoznawcy majątkowemu, aby ten odniósł się do nich na piśmie.
W tej sytuacji nie można było czynić zarzutu organom, że w sposób dowolny ustaliły odszkodowanie w oparciu o wycenę W. K., skoro w uzasadnieniach swych decyzji organy dokonały analizy wartości dowodowej operatu szacunkowego, a operat ten pod względem prawnym nie budzi zastrzeżeń.
Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.