Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez E. B., M. K. i A. K. (dalej: "Strony", "Skarżący") odwołania od decyzji Wójta Gminy I. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...] czerwca 2019 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt [...] sierpnia 2004 r. wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia Stronom jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] oraz [...] położonych we wsi I. w związku z uchwaleniem w drodze uchwały Rady Gminy I. nr [...] z [...] czerwca 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu I. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wskazana na wstępie decyzją z [...] czerwca 2019 r. Wójt zobowiązał Strony do uiszczenia opłaty w łącznej wysokości 12 420 zł.
Strony, reprezentowane przez pełnomocnika, złożyły odwołanie od powyższej decyzji. SKO wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Opisując stan faktyczny sprawy, organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zwrócona Wójtowi przez Pocztę Polską, zaadresowana na pełnomocnika Stron koperta zawierająca zaskarżoną decyzję, z adnotacją o jej niepodjęciu w terminie. Zwrot nastąpił 24 lipca 2019 r., natomiast na mocy przepisów art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej: "k.p.a.") przesyłka została uznana za doręczoną 23 lipca 2019 r. w ramach zastosowania instytucji "doręczenia zastępczego".
Wobec tego termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji upływał 6 sierpnia 2019 r. Natomiast samo odwołanie zostało wniesione 23 września 2019 r. SKO uznało zatem, że przekroczony został termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. i należy stwierdzić jego uchybienie.
Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
- – art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bezkrytyczne oparcie się wyłącznie na treści adnotacji zamieszczonych przez listonosza i Pocztę Polską S.A. na kopercie, w które w lipcu 2019 r. została do Urzędu Gminy w I. odesłana przesyłka zawierająca zaskarżona decyzję Wójta, bez jakiegokolwiek odniesienia się do szczegółowej i udokumentowanej argumentacji pełnomocnika skarżących zawartej w odwołaniu;
- – art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2019 r. zostało wniesione przez pełnomocnika Skarżących z uchybieniem terminu, mimo, że w uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wywodzi i argumentował, że decyzję odebrał osobiście dopiero podczas wizyty w Urzędzie Gminy I. 9 września 2019 r. i że przed tą datą ta decyzja nie była mu prawidłowo doręczona, a zatem odwołanie z 23 września 2019 r. zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego przez przepisy k.p.a.;
- – art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie w stosunku do pełnomocnika Skarżących zastosowane zostało skutecznie tzw. doręczenie zastępcze, mimo, że w uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wywodził i argumentował szczegółowo, że operator pocztowy nie złożył zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacja o możliwości jego odbioru (awizo) w sposób prawidłowy i spełniający warunki określone w przepisie art. 44 § 2 k.p.a.;
- – art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pełnomocnik Skarżących powinien był wnioskować o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mimo, że nie zaistniały warunki do zastosowania tej instytucji postępowania administracyjnego, gdyż termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg 9 września 2019 r. – wcześniej nie nastąpiło bowiem prawidłowe doręczenie decyzji – i został przez pełnomocnika zachowany.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących podkreślił, że już w toku postępowania odwoławczego – zarówno w odwołaniu, jak i w dodatkowym piśmie z 7 października 2019 r. – podnosił okoliczności nieprawidłowego jego zdaniem uznania decyzji Wójta za doręczoną, lecz organ II instancji całkowicie wskazania te pominął. Wskazał, że o wydaniu decyzji dowiedział się telefonicznie 9 września 219 r. i jeszcze tego samego dnia stawił się w urzędzie gminy celem odebrania jej odpisu. Pełnomocnik zaznaczał że przed tym terminem nie otrzymał żadnej informacji o wydaniu decyzji, nie została mu ona doręczona, nie pozostawiono mu także awiza z placówki pocztowej o próbie doręczenia oraz wskazania możliwości odbioru przesyłki tą decyzję zawierającej. Pomimo rzekomego dwukrotnego awizowania – 9 oraz 17 lipca 2019 r. – przesyłki zawierającej decyzję Wójta, żadne z tych awiz nie dotarło do niego.
Ponadto, pełnomocnik Skarżących w wątpliwość podał konieczność pozostawiania awiza. Pod wskazanym przez niego w toku postępowania adresem korespondencyjnym działają dwie firmy, prowadzące stałą działalność, w związku z czym budynek znajdujący się na posesji przy ul. P. jest dostępny w dni robocze w godzinach 9-17 dla osób wchodzących z zewnątrz, w tym dla listonoszy. W budynku czynna jest również recepcja, a jej pracownica jest upoważniona do odbioru korespondencji kierowanej zarówno do obydwu firm mających siedzibę pod tym adresem, jak i do pełnomocnika Skarżących. Wskazano także, że poprzednia wydana w tej sprawie decyzja Wójta została bezproblemowo doręczona pod przedmiotowy adres. Z odpowiedzi na wniesioną przez pełnomocnika reklamację wynika, że przesyłka została błędnie opisana w systemie przez pracownika poczty jako skierowana do jednej ze spółek, która ma siedzibę pod wskazanym adresem, jednakże z użyciem nazwiska pełnomocnika, co wskazuje na nieprawidłowe wystawienie ewentualnego awiza.
Ponadto adnotacje znajdujące się na kopercie wskazują jedynie na ewentualna datę pierwszej awizacji – aczkolwiek data ta jest wpisana w nieprawidłowym formacie – a także brak na niej wskazania daty powtórnego awizowania.
Całość przedstawionych okoliczności wskazuje zdaniem pełnomocnika na błędy przy próbie doręczenia przedmiotowej decyzji przez Pocztę Polską, które to błędy nie zostały jednak uwzględnione przez organy obu instancji. Jego zdaniem, nie można przyjąć, że zaistniały warunki do uznania przesyłki zawierającej decyzję Wójta za doręczoną, a tym samym przyjęcie daty 6 sierpnia 2019 r. jako końca terminu do wniesienia odwołania. W jego opinii, termin dla wniesienia odwołania rozpoczął bieg 9 września 2019 r., kiedy to powziął on wiedzę o wydaniu decyzji i uzyskał z urzędu gminy jej odpis. Natomiast wskazane w zarzutach zaniechania i zignorowanie przez SKO podniesionej w odwołaniu argumentacji doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem oceny jest postanowienie SKO z [...] stycznia 2020 r., dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podstawę prawną aktu stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium przesłanką spełniającą opisany powyżej warunek było wniesienie przez pełnomocnika Skarżących odwołania od decyzji Wójta z [...] czerwca 2019 r. pismem z 23 września 2019 r., co miało stanowić oczywiste przekroczenie wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu ustawowego. Przekroczenie to miało wynikać z uznania, iż wobec doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a., termin do wniesienia odwołania miał upływać 6 sierpnia 2019 r.
Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego. Zgodnie z treścią art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Artykuł 43 k.p.a. stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Natomiast w przypadku niemożliwości doręczenia przesyłki w wyżej wymieniony sposób, nastąpić powinna przewidziana w art. 44 procedura tzw. doręczenia zastępczego. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3).
Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a. w trybie tzw. "doręczenia zastępczego" opiera się na domniemaniu prawnym (art. 44 § 4 k.p.a.), że przesyłka została doręczona do rąk adresata, ale pod warunkiem, że zostały spełnione wszystkie wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. Skorzystanie ze wskazywanego domniemania wymaga dopełnienia ściśle określonych czynności przez podmiot doręczający. Jest to wymóg dwukrotnej awizacji przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 k.p.a.(zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 2936/19)
Przesyłka kierowana do pełnomocnika Skarżących nie została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 kpa, gdyż nie została powtórnie awizowana. Brak adnotacji o powtórnym awizowaniu na kopercie stanowi naruszenie zarówno wskazanego wyżej art. 44 § 3 k.p.a. jak i § 26 ust. 1 Regulaminu świadczenia usług powszechnych Poczty Polskiej. Późniejsze wyjaśnienia operatora pocztowego nie mogą sanować braków w tym zakresie (por. uzasadnienie cytowanego wyżej wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 2936/19: "W tej zaś sprawie z dowodu doręczenia nie wynika aby przesyłka była dwukrotnie awizowana. Organ administracyjny próbował tą kwestię wyjaśnić i uzyskał pismo reklamacyjne, w którym operator pocztowy wskazał, że przesyłka była dwukrotnie awizowana.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienia zawarte w piśmie reklamacyjnym nie są wystarczające do stwierdzenia, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, ponieważ opierają się wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach operatora pocztowego. Przeciwstawienie zatem takich gołosłownych twierdzeń z dowodem w postaci ostemplowanej urzędowo przesyłki nie może w sposób skuteczny podważać znajdującego się w aktach sprawy dokumentu, a na pewno nie może usuwać nasuwających się wątpliwości co do skuteczności doręczenia przesyłki w trybie doręczenia zastępczego, co świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z których wywodzona jest zasada prawdy obiektywnej").
W ocenie Sądu, wobec tak ustalonych okoliczności sprawy, zasadnym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia art. 44 k.p.a., bowiem pochopnie przyjęto, że w sprawie nastąpiło prawidłowe doręczenie zastępcze. Już tylko na marginesie należy wskazać, że zasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż pomimo zasygnalizowanych poważnych wątpliwości co do prawidłowości działania pracownika Poczty Polskiej, nie zostały w żaden sposób wzięte pod uwagę przedstawione argumenty pełnomocnika Skarżących i przyjęto, że doręczenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 44 k.p.a. nastąpiło w sposób prawidłowy, co z kolei doprowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Mając na uwadze możliwe trudności w weryfikacji prawidłowości procesu doręczeń przesyłek pocztowych, Sąd zwraca uwagę, że w przypadku tak oczywistych jak w rozpatrywanej sprawie naruszeń, organy administracji powinny kierować się zasadami określonymi w art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przy podejmowaniu rozstrzygnięć.
W ocenie Sądu, jedyną niebudzącą wątpliwości datą doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi Skarżących jest w chwili obecnej 9 września 2019 r. Niecelowym i przedłużającym postępowanie byłoby nakazywanie ponownego doręczania decyzji przez Wójta pełnomocnikowi Skarżących. Zatem rozpatrując sprawę, SKO przyjmie tę datę za początek terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] czerwca 2019 r. i dokona merytorycznego rozpoznania sprawy, kończąc je stosownym do przeprowadzonego postępowania odwoławczego rozstrzygnięciem.
Z opisanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.