Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 758/20

Uzasadnienie

Rada Gminy G. (dalej organ) w dniu [...] września 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "S."

Pismem z dnia 9 marca 2020 r. Wojewoda [...] (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy G., zarzucając naruszenie:

1. - art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2019 r., poz. 1696 z późn. zm., dalej u.o.p.) polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej upoważniającej Radę Gminy do ustanowienia zakazów właściwych dla tego obszaru, wybranych wyłącznie spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p.;
2. - art. 45 ust. 1 pkt 2, 5, 7 i 11 u.o.p. polegające na zmodyfikowaniu zakazów określonych w tych przepisach, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona wyłącznie do wybrania zakazów spośród wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p.-,
3. - art. 45 ust. 2 u.o.p. i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej z.t.p.) polegające na powtórzeniu w uchwale regulacji ustawowych określonych w art. 45 ust. 2 u.o.p.

W związku z powyższym skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o:

1. 1) stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "S." w części dotyczącej:
2. a) § 3 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "budowy budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych i inwentarskich do 40 DJP oraz";
3. b) § 3 ust. 1 pkt 5;
4. c) § 3 ust. 1 pkt 7 w zakresie słów "z wyjątkiem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej";
5. d) § 3 ust. 1 pkt 10 w zakresie słów "nie dotyczy tablic informacyjnych dot. zespołu lub oznakowania";
6. e) § 3 ust. 2;
7. 2) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że uwzględnia skargę. Poinformował również, że zastosował instytucję autokontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Na sesji w dniu [...] września 2019 r. Rada Gminy G., na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "S.".

Zgodnie z art. 44 ust. 2 u.o.p. uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1.

W § 3 ust. 1 kontrolowanej uchwały organ wprowadził następujące zakazy:

1. 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;
2. 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem budowy budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych i inwentarskich do 40 DJP oraz prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;
3. 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;
4. 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;
5. 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych oraz obszarów wodno-błotnych;
6. 6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;
7. 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi (z wyjątkiem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej);
8. 8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów;
9. 9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;
10. 10) umieszczania tablic reklamowych (nie dotyczy tablic informacyjnych dot. zespołu lub oznakowania).

Część z zakazów wymienionych enumeratywnie w ustawie została przez organ zmodyfikowana, co stanowi naruszenie w/w przepisów. Z dyspozycji art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika bowiem uprawnienie rady gminy do wyboru tylko tych zakazów, które zostały określone w art. 45 ust. 1 co oznacza, że rada nie posiada prawa do wprowadzenia do treści uchwały zakazów ponad te enumeratywnie wymienione, wynikające z treści ww. przepisu. Tym samym nie może modyfikować ani poszerzać katalogu zakazów o inne uregulowania. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowane w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 784/15, że art. 45 ust. 1 u.o.p. stanowi katalog zamknięty zakazów, które mogą być wprowadzane na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Zestawienie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2, 5, 7 i 11 u.o.p. z § 3 ust. 1 pkt 2, 5, 7 i 10 uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] września 2019 r. prowadzi do wniosku, że zakazy ustanowione w § 3 ust. 1 pkt 2, 5, 7 i 10 uchwały zostały zmodyfikowane w stosunku do zapisów ustawowych. Powyższe oznacza, że zakazy zawarte w § 3 ust. 1 pkt 2, 5, 7 i 10 uchwały we wskazanym w petitum skargi zakresie zostały wprowadzone z przekroczeniem umocowania wynikającego z art. 44 ust. 2 u.o.p. W zakresie dotyczącym § 3 ust. 1 pkt 2, 7 i 10 uchwały modyfikacja polegała na wprowadzeniu wyjątków od zakazów, zaś w części dotyczącej zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały polegała na usunięciu określenia "naturalnych", przez co w istotny sposób zmienił się sens przepisu ustawowego (zgodnie z treścią zakazu wprowadzonego przez Radę Gminy zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania dotyczy nie tylko wodnych zbiorników naturalnych ale także sztucznych, co jest sprzeczne z zakazem ustawowym).

Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu, odstąpienie bowiem od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Rada Gminy wprowadzając w uchwale zapisy określone w § 3 ust. 2 także przekroczyła zakres swojego umocowania. Należy bowiem zauważyć, że art. 44 ust. 2 u.o.p. wprost określa, jakie kwestie ma uregulować w uchwale rada gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadany był pogląd, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17; z dnia 6 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95). Powtarzanie regulacji ustawowych, a tym bardziej ich modyfikacja może bowiem doprowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy.

Należy zatem uznać, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że § 3 ust. 2 kontrolowanej uchwały jest sprzeczny z prawem z uwagi na to, że narusza zasady techniki prawodawczej. Po pierwsze Rada Gminy G. wprowadziła powtórzenie regulacji ustawowej (tj. art. 45 ust. 2 u.o.p.), a po drugie w § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały dokonała modyfikacji przepisu polegającej na pominięciu części zdania "w przypadku braku rozwiązań alternatywnych".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna, zatem zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "budowy budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych i inwentarskich do 40 DJP oraz", § 3 ust. 1 pkt 5, § 3 ust. 1 pkt 7 w zakresie słów "z wyjątkiem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej", § 3 ust. 1 pkt 10 w zakresie słów "nie dotyczy tablic informacyjnych dot. zespołu lub oznakowania", a także § 3 ust. 2, co nie wpływa na obowiązywanie aktu w pozostałym zakresie.

Mając na uwadze, że uchwała Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "S.", w sposób istotny narusza art. 44 ust. 2, art. 45 ust. 1 pkt 2, 5, 7 i 11 i ust. 2 u.o.p., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265 tj.).