Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia M. G. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Pismem z 7 listopada 2019 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna, na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...].
Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w graniach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dla którego obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem § 5 ust. 1 pkt 8 powołanej uchwały tj: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. RDOŚ w [...] przeanalizował możliwość zastosowania szeregu odstępstw przewidziany przez ustawodawcę, jednak nie znalazł przesłanek do ich zastosowania.
Na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zażalenie złożyła skarżąca, zarzucając organowi I instancji błąd w ustaleniu stanu faktycznego polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że obszar objęty wnioskiem nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy miast i wsi. Zdaniem skarżącej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wynika, że obszar planowanej inwestycji znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona analiza materiału dowodowego w postaci wyrysu z mapy zasadniczej oraz map dostępnych na stronie geoportal.gov.pl, a także zdjęć satelitarnych z portalu Google Earth wykazała, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działek nr ewid [...] i [...] obręb [...], gmina [...] narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od tego zakazu. Planowana zabudowa nie może być zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Nie można też zastosować żadnych ustępstw od zakazów wskazanych w § 5 ust 5 pkt 1 - 8 oraz § 5 ust. 6 pkt 1 - 2 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].
Brak jest przesłanek do skorzystania z wyjątku od powyższego zakazu z § 5 ust. 5 pkt 3 tj. obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, iż na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2000 r. ze zm. w 2013 r.). Gmina [...] w tym studium podzielona została na 3 strefy. Analizowany obszar znajduje się w strefie pierwszej czyli na terenach potencjalnego rozwoju w oparciu o funkcję turystyczną położonych w ciągu jezior [...],[...],[...],[...] oraz [...].
W punkcie 13.1 ppkt 4 widnieje zapis tj: tereny skupionej zabudowy wsi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...] i [...], [...]. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Studium wprowadzone zostały zmiany dotyczące terenów położonych w obrębie [...], a pozostała część Studium pozostała bez zmian. Przez pojęcie "zwarta zabudowa" rozumie się zabudowę występującą wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania - gospodarstwa ścieśnione (zabudowa centralna, śródmiejska), natomiast "zabudowa skupiona" ma miejsce wówczas, gdy zabudowa ta ma charakter luźniejszy i istnieje możliwość jej uzupełniania bez większych ograniczeń.
Mając na uwadze zapis w studium dotyczący skupionej zabudowy i rozdzielenie pojęć "skupiona" oraz "zwarta" zabudowa wsi GDOŚ nie widział możliwości zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 5 pkt 3 Uchwały Nr [...]. Organ, powołując się na orzecznictwo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1530/11) wskazał, że nie można utożsamiać ze sobą pojęć zwarta oraz skupiona zabudowa i stosować ich naprzemiennie. Tymczasem wyłącznie istnienie w studium zapisu o przeznaczeniu danego terenu pod funkcję "zwartej" zabudowy pozwoliłoby organowi w przedmiotowej sprawie na zastosowanie § 5 ust. 5 pkt 3 i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. G., zarzucając organowi naruszenie:
- - § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], poprzez błędne przyjęcie, że pojęcie "zwartej zabudowy", o którym mowa w tym przepisie nie może być utożsamiane z pojęciem "zabudowy skupionej", którym posługuje się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "zwarta zabudowa", uwzględniająca funkcję regulacji wynikającej z § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz zawarte w niej odesłanie do przepisów Studium, powinna prowadzić do wniosku, że pojęcie "zwartej zabudowy" użyte w uchwale w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] jest tożsame z pojęciem "zabudowy skupionej", którym posługuje się Studium;
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", w zw. z § 5 ust. 5 pkt 3 Uchwały, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegające na: (i) pominięciu przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego dowodu w postaci mapy stanowiącej część graficzną Studium, z której jednoznacznie wynika, że działki, na których planowana jest inwestycja są położone na obszarze umożliwiającym dokonywanie tam zabudowy; (ii) oparcie się przez organ jedynie na dowodach "pomocniczych" w postaci wyrysu z mapy zasadniczej oraz map dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl, a także zdjęć satelitarnych z portalu Google Earth, podczas gdy przepis § 5 ust. 5 pkt 3 Uchwały wyraźnie nakazuje odwołanie się do treści Studium, którego załącznik graficzny w postaci mapy jest integralną częścią.
Skarżąca podniosła, że uwadze organu uszło, że powołane rozstrzygnięcie WSA w Warszawie różnicujące "zabudowę zwartą" i "zabudowę skupioną" zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wskazane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu wydaje się po uzgodnieniu m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni określają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614). Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Celem ustanowienia określonych zakazów na obszarze ochrony krajobrazu jest zatem ochrona krajobrazu.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną znajdują zastosowanie wyjątki od zasady zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). W ocenie organów obu instancji brak jest podstaw do zastosowania odstępstw od tego zakazu przewidzianych w uchwale w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Odmienne stanowisko prezentuje skarżąca.
Bezspornym jest, że nieruchomość objęta wnioskiem (część działek ewidencyjnych nr [...] i [...], gmina [...]) jest położona w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...]. Nieruchomość znajduje się na obszarze objętym uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Na terenie objętym wnioskiem o warunki zabudowy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2000 r., [...] ze zm.), dalej "Studium". Działki ewidencyjne nr [...] i [...], według ustaleń Studium znajdują się na obszarze funkcjonalnym tereny skupionej zabudowy wsi (rysunek Studium, załącznik nr 2 do uchwały).
Na obszarze chronionego krajobrazu, z uwagi na szczególne cele ochrony może zostać wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o ochronie przyrody). Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na tym obszarze wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Od tego zakazu został wprowadzony szereg wyjątków, w szczególności zakaz ten nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane (§ 5 ust. 5 pkt 3 powołanej uchwały);
2) uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających (§ 5 ust. 5 pkt 4 powołanej uchwały);
3) budowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy: a)na tej działce, albo b) na działce bezpośrednio przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której lokalizowany, odbudowywany, nadbudowywany lub rozbudowywany jest obiekt budowlany (§ 5 ust. 5 pkt 4 powołanej uchwały).
Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienie oraz postanowienia organu pierwszej instancji przez Sąd było to, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych do załatwienia sprawy okoliczności, co dotyczyło zarówno organu pierwszej instancji, jak i drugiej instancji.
Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) rozumiana jako nakaz zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego w sposób pozwalający ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, stanowi jedną z naczelnych zasad polskiej procedury administracyjnej. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).
Organy obu instancji nie podjęły wystarczających kroków zmierzających do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w swojej ocenie pominęły część dowodów znajdujących się w aktach sprawy i w konsekwencji przedwcześnie przyjęły, że zachodzą przesłanki do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, z tej przyczyny, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem, określonym w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dotyczącym zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.
W ocenie organów, nie mógł mieć zastosowania żaden z wyjątków od zakazu zabudowy określony w tej uchwale. Jednakże organy nie ustaliły jednoznacznie, jaki charakter ma sporna nieruchomość objęta wnioskiem, w szczególności, czy jest działką zabudowaną oraz jaki status mają działki sąsiednie i istniejąca na nich zabudowa. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w kontekście zakazów ustanowionych w powołanej uchwale w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz dopuszczalnych od tych zakazów odstępstw, w szczególności określonych w § 5 ust. 5 pkt 4 i 5 powołanej uchwały. Organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że żadna z przylegających działek o nr [...] i [...] nie jest zabudowana, a objęta wnioskiem nieruchomość nie jest działką budowlaną. Organ drugiej instancji przyjął, że przedłożony projekt dotyczy nowego budynku jednorodzinnego, a jedna z działek sąsiadujących jest niezabudowana.
Tymczasem, jakkolwiek z załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o warunki zabudowy oraz działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie są niezabudowane, to z map dostępnych na stronie geoportal.gov.pl oraz zdjęć satelitarnych z portalu Google Earth (na które z resztą powołuje się organ odwoławczy) wynika, że obiekty budowalne znajdują się zarówno na działkach nr [...] i [...] (objętych wnioskiem o warunki zabudowy), jak i na działkach sąsiednich nr [...] oraz [...]. Prawidłowe rozpoznanie sprawy wymaga wyjaśnienia tych okoliczności, także w kontekście tego, czy uzgodnienie dokonywane jest dla nowej zabudowy, czy zabudowy już istniejącej. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności charakteru jaki można przypisać działkom objętym wnioskiem, pozwoli na jednoznaczną ocenę zgodności spornej inwestycji z wszystkimi przepisami uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].
Ponadto zasadny jest podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], które wynika z dokonania przez organy błędnej interpretacji użytego w studium zwrotu "tereny skupionej zabudowy wsi". Przepis § 5 ust. 5 pkt 3 powołanej uchwały umożliwia odstępstwo od wprowadzonego zakazu zabudowy dla "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane". Przepis ten odsyła zatem do przepisów obowiązującego studium. W tym kontekście to treść studium rozstrzyga, czy nieruchomość znajduje się na obszarze zwartej zabudowy i w konsekwencji to treść studium ma decydujące znaczenie w kwestii możliwości skorzystanie z odstępstwa od zakazu zabudowy.
Zarówno ustawa o ochronie przyrody, jak i uchwała w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] nie definiują pojęcia "obszar zwartej zabudowy". W ocenie Sądu pojęcie to powinno być interpretowane funkcjonalnie, w kontekście celów ochrony obszaru chronionego krajobrazu. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, sejmik województwa w uchwale o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu wprowadza takie zakazy, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które są właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu i wynikają z potrzeb jego ochrony. W tym też kontekście należy dokonywać interpretacji zakazów wprowadzonych na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] i wyjątków od tych zakazów, w szczególności zwolnienia z zakazu lokalizowania obiektów budowlanych na obszarach zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji wykładnia pojęcia "obszar zwartej zabudowy" nie może być dokonywana w oderwaniu od celów wprowadzenia odstępstw od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
Ponadto, w sytuacji, gdy przepisy prawa nie definiują pojęć, którymi się posługują, to przy ich interpretacji nie można pomijać znaczenia, jakie wynika z ich potocznego i słownikowego rozumienia. W języku potocznym słowo "zwarty" oznacza to samo co "skupiony". Także według Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka (Warszawa 2002 s. 234 i 999) termin "zwarty" rozumieć należy jako złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie, jeden obok drugiego, ścisły, zbity, gęsty, skupiony. Dla przykładu podano wyrażenie: "zwarty las", "zwarta zabudowa".
Natomiast termin "skupiony" tłumaczony jest jako złożony z elementów blisko siebie położonych, ścieśniony, zwarty. Dla przykładu wskazano wyrażenie: "zwarta zabudowa wsi". Z powyższego wynika, że z językowego punktu widzenia terminy "zwarty" i "skupiony" są synonimami opisującymi cechy tego samego rodzaju, w tym cechy zabudowy. Pojęć tych można zatem używać zamiennie i nie ma podstaw językowych do ich różnicowania. Ich zróżnicowanie w takiej sytuacji mogłoby być uzasadnione jedynie w przypadku gdyby w urbanistyce terminy te były inaczej rozumiane. W przeciwnym wypadku nie ma podstaw do nadawania im odmiennego znaczenia. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w powołanym przez skarżącą wyroku NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12. Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela to stanowisko.
Analiza treści Studium w tej sprawie nie daje wystarczających podstaw, aby różnicować użyte w tym Studium pojęcie "skupiona zabudowa" z pojęciem "zwartej zabudowy", którym posługuje się uchwała w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Studium w żadnym fragmencie nie używa dla określenia istniejącej lub planowanej zabudowy terminu "zwarta". Określając obszary wielofunkcyjnego rozwoju wsi posługuje się wyłącznie sformułowaniem "zabudowy skupionej", w odniesieniu do wszystkich wsi położonych na terenie gminy [...]. Stosownie do pkt 13 ust. 2 ppkt 4) Rozdział IV Studium, w granicach terenów skupionej zabudowy wsi wyznaczonych na rysunku Studium dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy jednorodzinnej, pensjonatowej, letniskowej i zagrodowej oraz obiektów drobnej wytwórczości i rzemiosła nieuciążliwych dla środowiska. Gdyby przyjąć taką interpretację pojęcia zabudowy skupionej, jaką przyjęły organ obu instancji w tej sprawie, to należałoby uznać, że na całym terenie gminy [...] nie istnieją wsie charakteryzujące się zabudową zwartą, co nie wydaje się możliwe.
W konsekwencji wyjątek od zakazu zabudowy, przewidziany w § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w zakresie odsyłającym do tego Studium nie miałby w ogóle zastosowania na terenie gminy [...]. Nie można zatem zgodzić się z prezentowanym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poglądem, że pojęcie "skupionej zabudowy wsi", o której mowa w Studium nie jest pojęciem równoznacznym z pojęciem zwartej zabudowy jakim posługuje się § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].
Dodatkowo organy w swojej interpretacji pominęły pełną treść § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], zgodnie z którym zakazu zabudowy nie stosuje się do "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane". Przyjmując nawet za organami, że obowiązujące Studium, które zostało uchwalone przed wejściem w życie uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], nie określa granic zwartej zabudowy, to należało dokonać oceny, czy objęta wnioskiem nieruchomość nie znajduje się na obszarze wskazanym w obowiązującym studium jako tereny zabudowane.
Skoro zaś, jak wynika z obowiązującego Studium, nieruchomość położona jest w granicach terenów skupionej zabudowy wsi, to należy przyjąć, że znajduje się na obszarach wskazanych w obowiązującym Studium jako tereny zabudowane. Tym samym także zachodziłby przewidziany w § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.
Odmienne rozumienie ustaleń studium w związku z § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz art. 23 i 24 ustawy o ochronie przyrody prowadziłoby do nadmiernego rygoryzmu w odniesieniu do możliwości zagospodarowania terenów znajdujących się na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] i mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji).
Uchwała w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], będąca aktem prawa miejscowego, wprowadza ograniczenia w zakresie sposobu wykonywania prawa własności. Wykładnia przepisów tej uchwały nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości i automatycznie niwelować realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki. Nie oznacza to jednocześnie przyznania bezwzględnego pierwszeństwa prawu własności i uprawnieniu do zabudowy działki. Konieczne jest zatem dokonanie wykładni przepisów uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz ustaleń Studium, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz zasady zrównoważonego rozwoju, która polega na wyważeniu wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wyborze takich rozwiązań, które będą uwzględniały konieczność ochrony przyrody oraz interesu ogółu społeczeństwa i ważnego interesu indywidualnego.
Ograniczenie możliwość zabudowy nieruchomości znajdujących się na terenie obszaru chronionego krajobrazu nie jest celem samym w sobie, lecz ma służyć ochronie konstytucyjnie gwarantowanych wartości, jak ochrona środowiska i przyrody.
W sytuacji, gdy w ocenie sądu, sprawa została rozpoznana na podstawie nienależycie ustalonego stanu faktycznego, sąd ten z reguły powinien uchylić rozstrzygnięcia organów obu instancji. W takim przypadku powstaje bowiem konieczność wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie związanym z określonym stanem prawnym i określoną wykładnią przepisów. Jest to konieczne zwłaszcza wówczas, gdy dotyczy to sprawy, w której okoliczności istotne dla rozstrzygnięcie sprawy nie zostały ustalone z uwagi na wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpatrując ponownie sprawę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, w szczególności ustali jednoznacznie rzeczywisty charakter działki objętej wnioskiem oraz działek sąsiednich, a także to, czy uzgodnienie dokonywane jest dla nowej zabudowy, czy zabudowy już istniejącej. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na jednoznaczną ocenę zgodności spornej inwestycji z wszystkimi przepisami uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł).