Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.) w związku z art. 149 § 3 i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (nazwane "decyzją") o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], dotyczącą odmowy zmiany decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] – w przedmiocie nałożenia na Prezydenta [...] obowiązku ograniczenia ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania na środowisko Al. [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] – w zakresie terminu wykonania obowiązku określonego na dzień [...] grudnia 2016 r.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]) - nakładającej na Prezydenta [...] obowiązek ograniczenia ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania na środowisko Al. [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] - polegającej na polegającej na przedłużeniu terminu wykonania obowiązku do dnia [...] stycznia 2020 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...].
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent [...] wystąpił o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych otrzymał od Zarządu Dróg Miejskich pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. wraz z raportami z corocznych przeglądów z lat 2014 i 2015 oraz raportami z przeglądu szczegółowego z 2002 r. dwóch wiaduktów nad ulicą [...], z których wynika, że ich stan techniczny jest nienależyty. Ponadto, we wniosku poinformowano, że Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych zlecił Instytutowi Dróg i Mostów Politechniki [...] sporządzenie ekspertyzy pozwalającej stwierdzić, czy wykonanie obowiązku budowy ekranów akustycznych zabezpieczających środowisko przed hałasem może wymagać inwestycji w znacznie szerszym zakresie, tj. rozbiórki wiaduktów i budowy nowych.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (nazwanym "decyzją") Minister Środowiska, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2016 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent [...], działający przez Dyrektora Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych, zarzucając podjęcie rozstrzygnięcia bez zebrania wystarczającego materiału dowodowego. Podkreślił, że we wniosku o wznowienie postępowania przedstawił jedynie informację o nienależytym stanie elementu konstrukcyjnego, w którym zakotwione są ekrany oraz o prawdopodobieństwie zaistnienia potrzeby rozbiórki wiaduktów nad ulicą [...] i wybudowania nowych obiektów wraz z ekranami akustycznymi. Zdaniem strony, Minister Środowiska powinien powołać biegłego w celu potwierdzenia informacji o nienależytym stanie wiaduktów oraz konieczności rozszerzenia zakresu inwestycji lub wezwać stronę do przedłożenia ekspertyzy.
Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została załączona ekspertyza techniczna dotycząca wiaduktów usytuowanych nad ulicą [...] sporządzona w listopadzie 2016 r., wskazująca na zasadność rozbiórki istniejących wiaduktów ze względu na ich stan. Zdaniem Prezydenta [...], z uwagi na skomplikowany charakter inwestycji, termin wykonania obowiązku powinien podlegać przedłużeniu.
W tych okolicznościach, w wyniku rozpoznania wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nienależyty stan wiaduktów oraz niepewność co do zakresu inwestycji strona uważa za nową okoliczność, a ww. raporty z corocznych przeglądów z lat 2014 i 2015 oraz raporty z przeglądu szczegółowego dwóch wiaduktów nad ulicą [...] z 2002 r., z których wynika, że ich stan techniczny jest nienależyty – za nowe dowody nieznane organowi odmawiającemu zmiany decyzji, istotne dla sprawy i uzasadniające przedłużenie terminu wykonania obowiązku.
Minister podniósł, że warunkiem wznowienia postępowania jest zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie, określonego w art. 148 k.p.a. Termin ten wynosi miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), Prezydent [...] jest zarządcą drogi, którą jest Al. [...], a więc również podmiotem zobowiązanym do przestrzegania wymagań ochrony środowiska związanych z eksploatacją tej drogi, zgodnie z art. 139 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672). Minister podkreślił, że Prezydent [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych w granicach [...] przy pomocy Zarządu Dróg Miejskich, natomiast Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych wykonuje zadania miasta obejmujące przygotowanie i realizację procesu inwestycyjnego, co wynika ze statutów tych jednostek budżetowych.
Zdaniem organu, należało uznać, że wnioskodawca jako zarządca drogi, dysponując raportami z przeglądu szczegółowego z 2002 r. oraz raportami z corocznych przeglądów obu wiaduktów z 2014 r. i 2015 r., w dacie wydania decyzji odmawiającej zmiany terminu wykonania obowiązku, tj. w dniu [...] stycznia 2016 r., posiadał wiedzę o nienależytym stanie technicznym dwóch wiaduktów nad ulicą [...] oraz zdawał sobie sprawę, że ten stan może pozostawać w kolizji z działaniami naprawczymi, mającymi na celu zapewnienie właściwego ładu akustycznego w środowisku, które powinny zostać wykonane w terminie do dnia [...] grudnia 2016 r.
Minister ostatecznie stwierdził, że o ww. okoliczności oraz dowodach świadczących o jej istnieniu, wskazanych we wniosku jako podstawa wznowienia postępowania, strona wiedziała znacznie wcześniej, niż miesiąc przed wystąpieniem z wnioskiem o wznowienie postępowania. W ocenie organu, żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu, zatem należało odmówić wznowienia postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i 15 k.p.a., naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, a także zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wadliwego co do formy (wydanego z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a.) tj. brak eliminacji rozstrzygnięcia, które doprowadziło do niepewności co do praw skarżącego,
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie właściwych działań w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności dla podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczącego zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej zaskarżone postanowienie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem skarżącego, Minister Środowiska wydał decyzję, w której odmówił wznowienia postępowania, co oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło z brakiem dochowania właściwej formy, determinowanej przepisami prawa, a w konsekwencji z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. Skarżący został tym samym wprowadzony przez organ w błąd, gdyż zachodzi wątpliwość, czy organ rozpatrzył sprawę merytorycznie i wydał decyzję określoną w art. 151 k.p.a. z pominięciem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania.
Skarżący zauważył, że we wniosku o wznowienie postępowania podnosił, iż zgodnie z informacjami zawartymi w raportach z przeglądów obiektów mostowych, stan techniczny elementu pomostu (gzymsu), w którym zakotwiono istniejący ekran akustyczny, jest nienależyty. Dalej wnioskodawca wskazał, iż budowa nowych ekranów akustycznych o wysokości od 4 do 8 m może wymagać rozbiórki istniejących obiektów nad ul. [...], natomiast wykonanie rozbiórki oraz wybudowanie drogowego obiektu inżynierskiego w postaci wiaduktu charakteryzuje się znacznym stopniem skomplikowania.
Skarżący podkreślił, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca nie stwierdził, iż budowa ekranów akustycznych wymaga rozbiórki obiektów inżynierskich, lecz poinformował, że Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych zlecił Instytutowi Dróg i Mostów Politechniki [...] wykonanie ekspertyzy, dotyczącej m.in. określenia zakresu koniecznych prac budowlanych. Podniósł, że Zarząd Dróg Miejskich przekazał Zarządowi Miejskich Inwestycji Drogowych jedynie podstawowe informacje o stanie technicznym obiektu, natomiast Minister Środowiska nie starał się tych informacji potwierdzić.
Zdaniem skarżącego, organ powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony. Tymczasem, nie zwrócił się do wnioskodawcy o przesłanie ekspertyzy, której treść wskazuje, że ze względu na stan techniczny wiaduktów najrozsądniejszym rozwiązaniem będzie ich rozbiórka i budowa nowych wraz z ekranami o obecnie wymaganej wysokości. Ponadto, organ w sposób dowolny uznał, iż niepodpisane wydruki protokołów z przeglądów obiektów mogą stanowić dowód w sprawie.
Skarżący stwierdził, że uznanie przez organ zgromadzonego materiału dowodowego za wystarczający dla dokonania oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, uzasadniającego uwzględnienie skargi.
Kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2016 r. (nazwane "decyzją") o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], dotyczącą odmowy zmiany decyzji w przedmiocie nałożenia na Prezydenta [...] obowiązku ograniczenia ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania na środowisko Al. [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...].
Kwestionowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada wystąpienie przesłanek formalnych wznowienia postępowania. Ustala m.in., czy podanie wniósł podmiot będący stroną postępowania, czy podanie zostało złożone we właściwym terminie, a także czy powołane są w nim ustawowe przesłanki wznowienia.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję,
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1835/12). Wznowienie postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Tym samym, stwierdzenie przez organ administracji publicznej - w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania - powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2336/10).
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. został zawarty w piśmie Dyrektora Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych z dnia [...] sierpnia 2016 r., działającego w imieniu Prezydenta [...]. We wniosku wskazano podstawę prawną określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącą sytuacji, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wnioskodawca powołał się na pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2016 r., przy którym zostały przekazane raporty z corocznych przeglądów z 2014 r. i 2015 r. oraz raporty z przeglądu szczegółowego z 2002 r. dwóch wiaduktów położonych nad ulicą [...]. Wnioskodawca zauważył, że zgodnie z informacjami zawartymi w raportach z 2002 r., stan techniczny elementu pomostu (gzymsu), w którym zakotwiono istniejący ekran akustyczny, jest nienależyty.
Ponadto poinformował, że Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych zlecił Instytutowi Dróg i Mostów Politechniki [...] wykonanie stosownej ekspertyzy. Zdaniem wnioskodawcy, nowe okoliczności faktyczne, które wyszły na jaw, powodują znaczne rozszerzenie zakresu inwestycji, a w konsekwencji, wydłużenie okresu realizacji inwestycji.
Mając na uwadze argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że jako nowe okoliczności faktyczne wskazano nienależyty stan wiaduktów nad ulicą [...] oraz związane z nim możliwe rozszerzenie zakresu inwestycji – co strona wywiodła z informacji zawartych w ww. raportach, przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Powyższe oznacza, że zarządcą drogi publicznej, jaką jest Al. [...], jest Prezydent [...], a więc – strona wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego. Okoliczność, iż Prezydent [...] wykonuje obowiązki zarządcy dróg publicznych przy pomocy jednostki organizacyjnej, jaką jest Zarząd Dróg Miejskich, nie uzasadnia przyjęcia, że wnioskodawca nie posiadał wiedzy o stanie technicznym przedmiotowych obiektów, wynikającym z raportów powołanych we wniosku.
Ponieważ ww. raporty zostały sporządzone znacznie wcześniej, niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, prawidłowo przyjął organ, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tego względu należało odmówić wznowienia postępowania.
Zauważyć również należy, że na treść podjętego rozstrzygnięcia nie mogło wpłynąć dołączenie przez Prezydenta [...] do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ekspertyzy technicznej, sporządzonej w listopadzie 2016 r., z której wynika, że ze względu na stan wiaduktów proponowanym rozwiązaniem jest ich rozbiórka i budowa nowych obiektów, a z uwagi na skomplikowany charakter inwestycji, termin wykonania orzeczonego obowiązku powinien zostać przedłużony. Ekspertyza ta została sporządzona po dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, zatem nie może stanowić nowej okoliczności faktycznej lub dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania przez Ministra Środowiska działającego w I instancji orzeczenia będącego decyzją, a nie postanowieniem, wskazać należy, że o formie orzeczenia nie przesądza jego nazwa, lecz treść oraz powołana podstawa prawna – a ta jednoznacznie wskazuje, że orzeczenie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. stanowi postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Błędne nazwanie postanowienia decyzją nie zmienia jego charakteru prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1985 r. sygn. akt II SA 1952/84, ONSA 1985, Nr 1 poz. 20).
Reasumując, Minister Środowiska prawidłowo ocenił, że w opisanych okolicznościach wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, skutkiem czego należało orzec o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.