Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2012 r. J. C. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rada Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [..]). Powyższą uchwałą zmieniono plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., zwany dalej "Planem z 2003 roku". Pełnomocnik skarżącego zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
- 1. art. 7 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266) w związku z art. 17 pkt 8 (obecnie 6 lit. c) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały (Dz.U. z 2008 r., Nr 220, poz. 1413) poprzez nieuzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu,
- 2. art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili, podjęcia uchwały, poprzez niedokonanie rozgraniczenia liniowego w planie miejscowym terenów o różnych przeznaczeniu,
- 3. art. 17 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały poprzez zaniechanie przeprowadzenia prognozy oddziaływania na środowisko zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4. art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie uwzględnia zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 5. art. 31 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), w zakresie w jakim przyjęta uchwała ogranicza właścicieli nieruchomości w uprawnieniu do rozporządzania nieruchomościami, 6. art. 46 w zw. z art. 47 oraz art. 51 i 52 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wskazano, z formalnego punktu widzenia zmiana Planu dotyczyła jedynie fragmentów gminy i nie odnosiła się do całego jej obszaru. Niemniej jednak w § 3 pkt 10 na terenach o symbolu R, przeznaczonych pod uprawy rolnicze bez prawa wznoszenia obiektów budowlanych, dopuszczono rozbudowę istniejących zagród rolniczych oraz infrastruktury technicznej, w tym instalacji służących rolnictwu oraz służących utylizacji ścieków rolniczych i bytowych. Natomiast w § 10 pkt 2 ppkt 7 lit. f zmiany Planu, na terenie gminy umożliwiono realizację źródeł energii odnawialnej w postaci elektrowni wiatrowych oraz biogazowni. W uchwale w sposób bardzo ogólny przyjęto, że tego rodzaju inwestycje dopuszczalne są na terenach rolniczych (oznaczonych symbolem R), z wyjątkiem korytarzy ekologicznych, Obszaru Chronionego Krajobrazu, planowanych użytków ekologicznych oraz obszaru Natura 2000. Pełnomocnik skarżącego wskazał na ograniczenia jakie wynikają z realizacji projektów dotyczących elektrowni wiatrowych. Po pierwsze, wokół miejsca lokalizacji elektrowni, w promieniu zasięgu łopaty wirnika, nakazano przewidzieć strefę bezpieczeństwa technicznego. Każdorazowo winno się to odbyć w porozumieniu z właścicielami położonych w tej strefie nieruchomości. Tereny położone w strefie bezpieczeństwa technicznego zostały pozbawione prawa zabudowy. Uchwała zobowiązuje ponadto do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania powodowanego zagrożeniem ponadnormatywnego oddziaływania instalacji na środowisko w fazie eksploatacji. Wielkość tego obszaru została uzależniona od dopuszczalnego poziomu immisji hałasu w środowisku dla istniejących i planowanych funkcji terenu wyznaczonego izofoną 45dBA w porze nocnej. Wyznaczenie obszaru ograniczonego użytkowania powoduje, że nie jest dopuszczalnym wznoszenie zabudowy mieszkaniowej, zabudowy rekreacji indywidualnej, obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Aktualnie toczy się postępowanie w przedmiocie ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, co do realizacji farmy elektrowni wiatrowych na działkach przyległych do nieruchomości skarżącego, co będzie miało wpływ na zakres możliwości użytkowania jego działki. Dalej w skardze rozwinięto zarzuty naruszania wskazanych na wstępie regulacji normatywnych. Pełnomocnik skarżącego wskazał, interes prawny wywodzi z prawa własności gruntów rolnych położonych na terenie gminy [...] m.in. działek w obrębie nr [...] – M. o nr ew. [...] oraz [...]. W opisanym stanie faktycznym część gruntów skarżącego znalazła się w ograniczonej strefie użytkowania, przez co doszło do ograniczenia możliwości rozporządzania przez skarżącego prawem własności. W odwiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.
Organ wskazał, że działki ew. nr [...], których właścicielem jest skarżący są gruntami rolnymi i są użytkowane rolniczo. Wprowadzone zapisy nie mają wpływu na zakres wykonywania przez nią prawa własności – ewentualne oddziaływania, w następstwie realizacji zapisów aktu, będą dotyczyć terenów rolnych, bez prawa zabudowy. Wyjaśniono, że gmina nie naruszyła zakresu władztwa planistycznego, a Wojewoda [...] badając uchwałę stwierdził, że brak jest podstawy do uznania naruszenia prawa. W trakcie rozprawy (k. 282) na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący posiada dwie działki we wsi [...] o nr ew. [...] i [...], które nie są objęte zaskarżonym planem oraz posiada działkę we wsi [...] o nr ew. [...], która również nie jest objęta planem, ale położona jest w odległości kilkuset metrów od terenu objętego planem. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nadal podtrzymuje skargę, mimo że nie są objęte zaskarżonym planem i że, rozszerza granice skargi o działkę położoną we wsi [...] nr ew. [...].
W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że działka nr [...] może znaleźć się w bezpośrednim oddziaływaniu obszarów przeznaczonych na cele produkcji rolnej (oznaczonych symbolem R). Działka nr [...] położona jest w odległości ok. 750 m od granicy działki rolnej, objętej zaskarżoną uchwałą. W przypadku realizacji na tym terenie elektrowni wiatrowej i wyznaczenie obszaru ograniczonego użytkowania wokół niej, prawo własności może zostać umniejszone wskutek realizacji działań służących zapobieżeniu takiej sytuacji. Działka skarżącego na przedstawionych załącznikach oznaczona jest nr [...], zaś działki objęte zmianą planu numerami [...] oraz [...]. W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2015 r. organ stwierdził, że fakt nabycia przez skarżącego działki nr [...] nie pozostaje w związku z zarzutem oddziaływania turbin wiatrowych, które ewentualnie mogą być usytuowane na nieruchomościach objętych zaskarżoną uchwałą.
W przyjętym tą uchwałą planie w § 10 ust. 2 pkt 7 lit. f zasięg oddziaływania turbiny wiatrowej określony jest wielkością 45 dB A w porze nocnej, co oznacza, ż e zasięg ten przy założeniu oddziaływania przez turbinę o maksymalnej mocy akustycznej do 106,5 dB A, jest znacznie mniejszy niż 750 m, tj odległości wskazanej przez skarżącego jako odległość działki nr [...] od granicy działek nr [...] i [...]. Z ww. regulacji wynika nadto, że na terenach rolnych z użytkowania rolniczego wyłączony zostanie jedynie teren w zasięgu łopat wirnika, tj. średnicy maksymalnie 120 m. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że ogranicza przedmiot skargi do działki nr [...] we wsi [...] w gminie [...]. Działka nr [...] jest poza zaskarżoną uchwałą, znajduje się w odległości 750 metrów od działki nr [...], na której plan przewiduje realizację elektrowni wiatrowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednakże nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) dalej: "u.s.g.", Zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z akt sprawy wynika, że skarżący dopełnił wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Gminy [...] udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżącego w uchwale z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], odmawiając uwzględnienia wezwania. Skarga została złożona przez skarżącego w wymaganym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcie naruszenia prawa. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego. Naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes albo uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa, i to aktualnie a nie w przyszłości.
Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi też wykazać bezpośredni związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała wprost narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Nie jest wystarczające wskazywanie na zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Należy wykazać, że wskutek podjęcia skarżonej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.
Pogląd ten jest powszechnie wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. l OSK 715/05, a także II OSK 205/09, II OSK 1981/09 dostępne w CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowano utrwalony już pogląd, w myśl którego właściciel nieruchomości nieobjętej bezpośrednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego również może skutecznie kwestionować taki plan o ile wykaże, iż postanowienia tego aktu naruszają jego interes prawny. Zdaniem NSA nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, lecz w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich gruntów (wyroki NSA z 13 marca 2009 r., II OSK 1360/08; z 15 maja 2009 r., II OSK 1771/08; z 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09; z 1 września 2009 r. II OSK 900/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Może bowiem zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Nieruchomość objęta planem może zostać przeznaczona pod tego rodzaju inwestycje, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób (wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., II OSK 1675/09,. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak ustalono skarżący jest właścicielem działki nr [...], położonej we wsi [...] w gminie [...], która nie jest objęta ustaleniami zaskarżonego planu. Zdaniem skarżącego chociaż ustalenia planu nie dotyczą wprost jego działki, to jednak zawarte w nim ustalenia dotyczące utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania wokół miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych, jak i wprowadzające w tym obszarze zakaz zabudowy mieszkaniowej, zabudowy rekreacyjnej, obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, w sposób istotny ograniczają jego prawo własności.
W rozpatrywanej sprawie decydującą okolicznością dla uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie narusza interes prawny skarżącego jest to, że nieruchomość skarżącego – działka nr [...]- położona jest w odległości 750 m od działki nr [...], na której plan przewiduje realizację elektrowni wiatrowej. Zaskarżona uchwała w § 10 ust. 2 pkt 7 lit. f) stanowi, że przy realizacji elektrowni wiatrowych wokół miejsca elektrowni, zabezpieczyć obszar ograniczonego użytkowania powodowany zagrożeniem ponadnormatywnego oddziaływania instalacji na środowisko w fazie eksploatacji; wielkość tego obszaru wynikać będzie z dopuszczalnych poziomów immisji hałasu w środowisku dla istniejących i planowanych funkcji terenu wyznaczona izofoną 45 dBa w porze nocnej; poza tym obszarem eksploatacja nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska (tiret 10). Według § 10 ust. 2 pkt 7 lit. f) tiret 11 tej uchwały w obszarze odgraniczonego użytkowania nie dopuszcza się obudowy mieszkaniowej, zabudowy rekreacji indywidulanej, obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a grunty będą użytkowane rolniczo.
W ocenie Sądu I instancji, słusznie zarzuca skarżący, że zarówno ustanowienie w planie granic obszarów ograniczonego użytkowania, jak również wprowadzenie zakazów na tym obszarze naruszają jego interes prawny, bowiem jego działka może być objęta obszarem ograniczonego użytkowania, skoro na działce nr [...] plan przewiduje realizacją elektrowni wiatrowej, a wielkość tego obszaru ma wyznaczać izofona 45dBa w porze nocnej. Zauważyć również należy, że zapis planu zawarty w § 10 ust. 2 pkt 7 lit. f) tiret 10 narusza art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, z którego wynika, że obszary ograniczonego użytkowania ustanawiane są w odrębnej procedurze, na podstawie odrębnej uchwały właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadkach określonych w tych przepisach. Według ust. 1 art. 135 tej ustawy obszary ograniczonego użytkowania tworzone są tylko dla oczyszczalnia ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej.
Wynika z tego, że ustawodawca nie przewidział tworzenia tego rodzaju obszaru dla elektrowni wiatrowych. Zauważyć również trzeba, że ust. 2 i 3 powołanego artykułu wynika, że uprawnionymi organami do tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w drodze uchwały jest sejmik województwa oraz rada powiatu. Oznacza to, że § 10 ust. 2 pkt 7 lit. f) tiret 10 zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] rażąco narusza art. 135 ust.1, 2 i 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dlatego też podlegał stwierdzeniu nieważności. W konsekwencji powyższego należało również stwierdzić nieważność § 10 ust. 2 pkt 7 lit. f) tiret 11 zaskarżonej uchwały, bowiem ustanowione w nim zakazy mają ścisły związek z obszarem ograniczonego użytkowania. Pozostałe zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem skarżący nie wykazał aby jeszcze inne ustalenia zaskarżonej uchwały, naruszały w sposób istotny jego interes prawny, który wywodzi z własności działki nr [...], położonej we wsi [...], która, jak sam wskazał skarżący, nie jest objęta zaskarżona uchwałą. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.