Uzasadnienie
Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej "Minister") z [...] maja 2021 r., znak: [...] (dalej ("postanowienie z [...] maja 2021r.") utrzymującej w mocy zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2021 Nr [...] r., znak: [...] (dalej "postanowienie z [...] marca 2021r.") w sprawie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych podania w ramach postępowania o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne w zakładzie położonym w miejscowości H. przy ul. L. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
W dniu 3 marca 2020 r. Spółka złożyła wniosek o zmianę o decyzji Starosty [...] udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Pismem z 8 maja 2020 r. Marszałek wezwał stronę na podstawie art. 64 § 2 Kpa do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez doręczenie organowi wymienionych w wezwaniu dokumentów. Zawiadomienie zostało odebrane przez stronę w dniu 11 sierpnia 2020 r.
Pismem z 22 lipca 2020 r. Marszałek poinformował stronę, że jej wniosek 3 marca 2020 r. o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów pozostawiony został bez rozpoznania w związku z jego nieuzupełnieniem.
W dniu 21 sierpnia 2020 r. został Marszałkowi doręczony przez kuriera wniosek Strony z 18 sierpnia 2020 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku. Jak wynika z treści pisma wcześniejsza korespondencja dotycząca uzupełnienia wniosku, według twierdzeń strony, nie dotarła do Urzędu Marszałkowskiego i w związku z tym została złożona reklamacja u operatora pocztowego. Do pisma dołączono część żądanych przez organ I instancji dokumentów
Pismem z dnia 25 września 2020 r. Marszałek wezwał stronę do przedłożenia oryginału dokumentacji potwierdzającej rozstrzygnięcie złożonej reklamacji ewentualnie kserokopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem zgodnie z wymogami art. 76a § 2 Kpa. Wezwanie zostało odebrane w dniu 8 października 2020 r.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Marszałek odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku, argumentując, że strona składając prośbę o przywrócenie terminu nie dopełniła czynności, dla której przewidziany był termin. Nie został również spełniony obowiązek uwiarygodnienia, o którym mowa w przepisie, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że uchybienie nastąpiło bez winy strony.
Po rozpoznaniu zażalenia z 31 marca 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska, postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 i §2 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wskazał, że strona nie dochowała siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie art. 58 § 2 Kpa, na złożenie wniosku o przywrócenie terminu liczonego od dnia ustania przyczyny. Termin ten jest ostateczny i nie podlega żadnemu przedłużeniu, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 58 § 3 Kpa przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Z tego względu w ocenie Ministra badanie pozostałych przesłanek do przywrócenia terminu w przedmiotowej sprawie traci swą zasadność.
Skarżąca spółka złożyła na postanowienie z [...] maja 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości, wraz z rozważeniem uchylenia postanowienia Marszałka Województwa [...] (Organu I instancji) i rozstrzygnięcie o możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W skardze podniesiono zarzuty:
- 1. Pominięcie art. 15 zzzzzn2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ((Dz.U. z.2020 r. poz. 1842, dalej: "ustawa COVID-19") i prowadzenie postępowania o przywrócenie terminu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego podczas gdy w stanie epidemii ogłoszonej z powodu COVID-19 Organ odwoławczy powinien skorzystać ze szczególnej procedury przewidzianej pominiętym przepisem i poinformować Skarżącego, że uchybił terminowi do dokonania czynności procesowej i na jego wniosek złożony w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia Organ odwoławczy winien wyznaczyć 30 dni na uzupełnienie braków formalnych,
- 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 58 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżący nie dochował 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, przyjmując za podstawę swoich twierdzeń datę doręczenia pisma o pozostawieniu podania bez rozpoznania jako początkową datę dla złożenia wniosku o przywrócenie terminu podczas gdy faktycznie i realnie Skarżący miał możliwość zapoznać się z wezwaniem dopiero w dniu 14 sierpnia 2020 r. przez co nie można uznać, iż Skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu,
- - art. 80 w zw. z 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postaci nie ustalenia kiedy Skarżący faktycznie i realnie mógł zapoznać się z pismem o pozostawieniu podania bez rozpoznania, a tym samym od kiedy należy liczyć termin początkowy do złożenia podania o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, a w konsekwencji na stwierdzeniu, że termin początkowy do uzupełnienia braków formalnych wniosku należy liczyć od dnia doręczenia Skarżącemu pisma o pozostawieniu podania bez rozpoznania co oznacza, że całokształt zebranych dowodów nie został oceniony w sposób swobodny tylko dowolny co narusza zasadę prawdy obiektywnej,
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przyjęcie, że wobec niespełnienia jednej z przesłanek warunkujących możliwość przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku niezasadne jest rozważanie pozostałych przesłanek, które winny być spełnione łącznie przy ubieganiu się o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych pisma, podczas gdy prawidłowe i rzetelnie prowadzone postępowanie administracyjne obliguje Organ co podejmowania czynności i wydawania aktów administracyjnych na podstawie całkowitej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgodnie z należytą interpretacją przepisów prawa w tym zakresie.
W uzasadnieniu do skargi podniesiono, że organ odwoławczy błędnie nie zastosował art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19. Skoro przepis ten wszedł w życie w dniu 16.12.2020 r. to organ odwoławczy winien go stosować, gdyż zażalenie zostało wniesione do organu odwoławczego w dniu 31 marca 2021 r., a więc już po ogłoszeniu tego przepisu, a w treści zażalenia zawarta jest prośba o przywrócenie terminu. W art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 wskazano, że w przypadku stwierdzenia uchybienia terminów do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawa i obowiązki w stanie epidemii ogłoszonej z powodu COVID-19 organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W takim przypadku na prośbę strony złożonej w terminie 30 dni od dnia ustania uchybienia organ administracji publicznej wyznacza stronie 30 dniowy termin do dokonania czynności procesowej. Z tego względu Skarżący powinien dysponować 30- dniowym terminem na uzupełnienie braków formalnych złożonego wniosku, a nie kwestionowanym przez Organ odwoławczy terminem 7-dniowym wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego.
Nadto Strona podniosła, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w każdym przypadku należy badać pod uwagę konkretną datę, w której strona powzięła informację o jakiś nieprawidłowościach, które zaistniały po jej stronie, a które jest władna naprawić. Ponadto należy również brać pod uwagę subiektywne przekonanie strony, że to właśnie w tej dacie w sposób niewadliwy i zgodny z prawem jest w stanie naprawić swoje uchybienie. W niniejszym postępowaniu zdaniem Skarżącej spółki ewidentnie po stronie Organu odwoławczego zabrakło tego typu analiz. W toku postępowania nie było rozważane kiedy faktycznie i realnie osoba decyzyjna i odpowiedzialna za prowadzenie spraw spółki zapoznała się z treścią postanowienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Praktyka dowodzi, że osoby odpowiedzialne za prawidłowe działanie spółki bardzo często swoje obowiązki zawodowe wykonują poza spółką.
Spotykają się z kontrahentami, uczestniczą w naradach bardzo często poza siedzibą spółki. Podanie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania zostało odebrane przez pracownika spółki, który nie powiadomił o tym piśmie od razu osoby decyzyjne w spółce. Korespondencja w przedmiotowym zakresie została przekazana osobom odpowiedzialnym dopiero w dniu 14 sierpnia 2020 r. przez co w przekonaniu Skarżącego dopiero od tej daty można liczyć termin do wniesienia pisma o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, gdyż w tej dacie Skarżący zapoznał się z treścią pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
Skarżący dodał, że w jego przekonaniu wysłanie pisma w zakresie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku przy pomocy firmy kurierskiej obiektywnie będzie szybsze i wcześniej zostanie doręczone niż przy skorzystaniu z usług Poczty Polskiej. W tamtym czasie nie rozważano, że data przekazania pisma Poczcie Polskiej skutkuje przyjęciem fikcji doręczenia. W opinii Skarżącego spór związany z uchybieniem bądź nieuchybieniem terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku został spowodowany brakiem doświadczenia pracownika przyjmującego korespondencje, który nie został dostatecznie dobrze przeszkolony w zakresie sposobu wewnętrznego obiegu korespondencji, o czym Skarżący wyjaśniał w zażaleniu z dnia 31 marca 2021 r, co jednak nie był analizowany przez Organ odwoławczy.
Skarżący zarzucił, że Minister uchybił obwiązkom w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ramach procedury administracyjnej powinien zbadać i przeanalizować kiedy (w jakiej dacie) osoby odpowiedzialne za podejmowanie decyzji u Skarżącego mogły mieć możliwość zapoznania się z treścią pisma o pozostawieniu podania bez rozpoznania, co umożliwiłoby właściwe określenie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. W ocenie Skarżącego, że Minister oparł swoje ustalenia na dowolnej ocenie dowodów, a postępowanie Ministra naruszyło zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej.
Skarżący zarzucił, że w toku postępowania Minister przeanalizował tylko jedną z czterech przesłanek wynikających z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazał również na wagę przedmiotowej sprawy, gdyż brak rozpoznania wniosku o aktualizację zezwolenia na zbieranie odpadów, spowoduje, że Skarżący będzie musiał zakończyć prowadzoną działalność gospodarczą, co przyczyni się do zwolnienia zatrudnionych osób oraz wpłynie niekorzystnie na system gospodarowania odpadami.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga była zasadna.
Organ odwoławczy niezasadnie nie zastosował normy zawartej w art. 15 ust. 3 zzzzzn2 ustawy COVID-19. W myśl art.15zzzzzn2 ust. 1 tej ustawy w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
Następnie zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 kp.a, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Z powyższego wynika, że norma zawarta w art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID – 19 modyfikuje ogólną regulację zawartą w art. 58 § 2 kpa, która ustanowia 7- dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Należy jednocześnie podkreślić, że art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID – 19 ma zastosowanie do stanów faktycznych obowiązujących w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu), nie tylko po jego wejściu w życie, (tak trafnie - wyrok WSA w Bydgoszczy z 24.08.2021 r., I SA/Bd 406/21, LEX nr 3217185, Wyrok WSA w Szczecinie z 23.09.2021 r., I SA/Sz 593/21, LEX nr 3228814., Wyrok WSA w Poznaniu z 8.09.2021 r., III SA/Po 162/21, LEX nr 3226444., Wyrok WSA w Poznaniu z 8.09.2021 r., III SA/Po 160/21, LEX nr 3226497, wyrok WSA w Poznaniu z 25.08.2021 r., III SA/Po 86/21, LEX nr 3217541.).
Należy w szczególności odwołać się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z 23.09.2021 r., I SA/Sz 593/21, LEX nr 3228814, którą Sąd w niniejszym składzie przyjmuje jako własną. Nie powielając tej rozbudowanej argumentacji, która dotyczy także w znacznej mierze wykazania, że regulacja zawarta w art. 15 ustawy COVID – 19 ma zastosowanie także do przepisów prawa podatkowego, co jest poza zakresem przedmiotowego rozstrzygnięcia, należy zwrócić na kluczowe argumenty odnoszące się stosowania art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID – 19 do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tegoż przepisu. Wszystkie wyniki zastosowania dyrektyw wykładni, tak językowej, jak i pozajęzykowej, przemawiają właśnie za przyjęciem, że art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID – 19 ma zastosowanie do wszystkich zdarzeń w okresie obowiązywania stanu epidemii. Wynika to nie tylko z jednoznacznego brzmienia tegoż przepisu, ale również celu wprowadzenia tej regulacji, którą była ochrona obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa.
Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID- 19 w spornym zakresie wykładać zawężająco. Oznaczałoby to, że mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia stron wszystko odbywałoby się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii, co nie jest do przyjęcia. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci obowiązku organu administracji publicznej zawiadamiania strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu.
Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020.491) i nadal trwa.
Wniosek z 18 sierpnia 2020 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku nie został złożony po upływie 30 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, stąd postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z tej tylko przyczyny, że wniosek został złożony po upływie 7 dniowego terminu z art. 58 § 2 kpa, jest nieprawidłowe. Już tylko na marginesie należy wskazać, że byłoby zabiegiem sztucznym, gdyby obecnie organy administracji powiadamiały Skarżącego o możliwości złożenia wniosku po przywrócenie terminu kierując się brzemieniem art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o COVID – 19 i dopiero wówczas obowiązywał 30 - dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu - skoro Skarżący taki wniosek złożył już z własnej inicjatywy.
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ odwoławczy winien rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu kierując się powyższą wykładnią co do zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu przez skarżącego, rozpoznając w szczególności zarzuty odwołania.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało w punkcie 1 wyroku uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach w punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.