Uzasadnienie
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wydane przez Prezydenta Miasta S., którym postanowiono odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na lokal biurowy (ok. 10 m2), na działce nr geod. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawy zawieszenia postępowania zostały uregulowane w art. 97 § 1 i 98 §1 Kpa. Art. 97 § 1 Kpa wskazuje obligatoryjne przyczyny zawieszenia postępowania. Stosownie do jego treści organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:
- 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe I nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105),
- 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony,
- 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych,
- 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Natomiast art. 98 § 1 Kpa określa fakultatywne zawieszenie postępowania i stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
Skarżący oparli swoje żądanie zawieszenia postępowania na treści art. 97 §1 pkt 4 Kpa wyjaśniając, że toczy się szereg postępowań administracyjnych dotyczących:
- 1. legalności posadowienia i wykorzystania na w/w nieruchomości budynku garażowego, służącego jako warsztat do reperacji autobusów i busów;
- 2. uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska, powodowanego parkowaniem, garażowaniem i wykonywaniem napraw, myciem i tankowaniem autobusów na terenie przedmiotowej nieruchomości;
- 3. legalności przeprowadzenia czynności utwardzenia terenu na działce [...] przy ul. [...] w S. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4, jest uzależnione od łącznego wystąpienia trzech przesłanek:
- 1) postępowanie administracyjne jest wtoku,
- 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,
- 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
W ocenie organu odwoławczego spełnienie pierwszej z wymienionych przesłanek nie ulegało wątpliwości, jak bowiem wynikało z akt sprawy Państwo I. i P. L. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na lokal biurowy (ok. 10 m2) przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. Natomiast organ za konieczne uznał, wyjaśnienie wystąpienia przesłanek wymienionych w pkt 2 i 3. Przesłanka określona w punkcie 2 wskazuje, na dwa istotne czynniki, a mianowicie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Powyższa przesłanka nie może być analizowana w oderwaniu od przedmiotu zawieszanego postępowania.
Organ odwoławczy uzasadnił, że wskazane przez wnioskodawców przyczyny zawieszenia nie dotyczą bezpośrednio tego postępowania, czyli zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym. W tym miejscu przywołane zostało sądownictwo administracyjne, które przez zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji karze rozumieć bezpośredni związek przyczynowy" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 marca 2001 r,, III S.A. 32/00 niepubl.) czy też "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II S.A. 1678/93, ONSA 1994, Nr 2 poz., 55).
Kolejną przesłanką do zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest wykazanie, że nie nastąpiło rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Rozstrzygnięcie, o którym mowa wyżej, należy interpretować w tym znaczeniu, że zagadnienie wstępne nie zostało rozpoznane i nie został wydany żaden ostateczny akt administracyjny czy też prawomocne orzeczenie sadu. Kolegium stwierdziło, że ponieważ w przedmiotowej sprawie nie występuje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oczywistym jest, iż kwestia ta nie mogła podlegać badaniu.
Odpowiadając na pozostałe zarzuty skarżących dotyczące kwestionowania prowadzenia przez Pana P. L. przedsiębiorstwa na działce nr geod. [...] i wykorzystywania nieruchomości (i budynków) niezgodnie z ich dozwolonym w tym miejscu przeznaczeniem należy stwierdzić, że nie mogą zostać uwzględnione bowiem nawet w przypadku stwierdzenia nielegalności posadowienia i wykorzystania garażu, uciążliwości prowadzonej działalności polegającej na parkowaniu, garażowaniu, myciu, wykonywaniu napraw i tankowaniu oraz nielegalności utwardzenia terenu nie istnieją żadne przesłanki uniemożliwiające skuteczne wystąpienie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym na lokal biurowy. Dopiero, bowiem to postępowanie będzie miało za zadanie ocenić czy taka zmiana sposobu użytkowania jest możliwa.
W dniu 11 maja 2011 r. w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani G. L. i Pana J. K. oraz Pani J. Z. i Pana C. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie stosownych rozstrzygnięć, wobec naruszenia przez organ II instancji:
- - przepisów postępowania m. in. art. 7 Kpa, art. 77 Kpa i art 80 Kpa
- - przepisów postępowania art. 97§ 1 pkt 4 Kpa przez jego niezastosowanie
- - przepisów postępowania art. 124 Kpa wobec sprzeczności sentencji zaskarżonego postanowienia z jego uzasadnieniem.
W uzasadnieniu Skarżący przedstawili interpretację art. 97 §1 pkt 4 Kpa i wskazali, że organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu autorytatywnie i bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdził jedynie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.
Składający skargę podnieśli, że Kolegium nie brało pod uwagę, iż wobec Państwa I. i P. L. prowadzonych jest szereg postępowań dotyczących:
- 1. legalności posadowienia i wykorzystywania na działce nr [...] budynku garażowego, służącego jako warsztat do reperacji autobusów i busów,
- 2. uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska, powodowanego parkowaniem, garażowaniem i wykonywaniem napraw, myciem i tankowaniem autobusów na przedmiotowej nieruchomości,
- 3. legalności przeprowadzenia czynności utwardzenia terenu na działce [...] przy ul. [...] w S. W powyższych sprawach toczą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawy pod sygn. akt VII SA/Wa 711/11 oraz VII SA/Wa 712/11, zaś w sprawie trzeciej strony nie znają jeszcze sądowej sygnatury akt sprawy.
W związku z powyższym skarżący stwierdzili, że Pan P. L. użytkuje nieruchomość, wraz ze znajdującymi się na niej obiektami budowlanymi w tym garażem niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz niezgodnie z przeznaczeniem obiektów, w tym poprzez zmianę sposobu ich użytkowania bez zachowania warunków prawa budowlanego. Obiekt budowlany użytkowany jest w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi oraz środowisku naturalnemu, w obszarze oddziaływania obiektu, a wiec w obszarze nieruchomości sąsiednich, m.in. nieruchomości i domów skarżących.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że na nieruchomości położonej pośród zwartej zabudowy mieszkaniowej (głównie domów jednorodzinnych) prowadzona jest przez Pana P. L. uciążliwa działalność polegająca na wykorzystywaniu wskazanej nieruchomości jako miejsca parkowania i garażowania, napraw i serwisowania autobusów, a nadto jako miejsca tankowania tych autobusów przez przyjeżdżające na nieruchomość cysterny z paliwem co związane jest również z zagrożeniem wybuchu czy pożaru dużych rozmiarów. Prowadzenie takiej działalności z całą pewnością wywołuje oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, w postaci immisji.
Pan P. L. wykorzystuje całą nieruchomość, w tym budynki, do działalności gospodarczej, zatem nieuzasadnione jest traktowanie przez organy administracji jako oddzielnych spraw administracyjnych (w sensie przedmiotowym) kwestii: sposobu użytkowania garażu, stanu technicznego garażu, etc. Całość należy rozpatrywać jako kompleks składników wchodzących w skład przedsiębiorstwa (w sensie przedmiotowym) i wykorzystywanych przez P. L. w jego działalności. Stąd jako uzasadnionym jest kwestionowanie wykorzystywania przez P. L. całej nieruchomości, w tym garażu. Kwestionowane jest przecież prowadzenie przez P. L. przedsiębiorstwa w tym miejscu, przez co istnieje stan wykorzystywania nieruchomości (i budynków) niezgodnie z ich dozwolonym w tym miejscu przeznaczeniem. Jest to niezgodne z normami o zagospodarowaniu przestrzennym (w tym warunkami zabudowy), a także normami prawa budowlanego.
Końcowo Skarżący podnieśli, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest sprzeczne z treścią jego sentencji. W sentencji SKO wskazuje, iż "postanawia utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie", natomiast w trzecim od końca akapicie uzasadnienia (str. 3 uzasadnienia postanowienia), SKO wskazuje, iż "[...] w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97§1 pkt 4 Kpa, dlatego też postępowanie należało umorzyć z powodu jego bezprzedmiotowości". W tej sytuacji skarżący nie są w stanie zrozumieć jakie rozstrzygnięcie zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., czy organ merytorycznie orzekł i nie uwzględnił naszego zażalenia, czy też uznał iż zachodzi przyczyna uzasadniająca umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po przeanalizowaniu akt sprawy i zapoznaniu się z treścią skargi uznało, że zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie i nie znalazło podstaw prawnych do zmiany swojego postanowienia.
Odnośnie zaś podnoszonego naruszenia art. 124 Kpa w zakresie sprzeczności treści sentencji zaskarżonego postanowienia z jego uzasadnieniem Kolegium wyjaśnia, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. sprostowało oczywiste omyłki w nim dostrzeżone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2011r. jest prawidłowe.
Zgodnie z przepisem art. 97 §1 pkt 4 Kpa., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z cytowanego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.
Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.
Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.
Najważniejszym elementem w konstrukcji zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego, rozumianego jako bezpośredni związek przyczynowy, bezwzględnie uzależniający rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
Zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa stanowi zatem pewną kwestię prejudycjalną, co do zasady o charakterze materialnoprawnym, której rozstrzygnięcie przez określony organ lub sąd warunkuje załatwienie określonej sprawy indywidualnej. Kwestia ta musi posiadać charakter otwarty, tj. nie może być przedtem prawomocnie przesądzona na właściwej drodze. Ponadto, z uwagi na tryb w jakim następuje zawieszenie postępowania w razie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu, ocena czy w danym postępowaniu występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania stanowi powinność organu prowadzącego postępowanie i każdorazowo powinna być wyjaśniona w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ocena ta sprowadza się do ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej.
Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie.
W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialno prawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Należy także zaznaczyć, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 44 1/09). Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego powinno zatem warunkować załatwienie sprawy, a nie mieć wpływ na określony sposób jej rozstrzygnięcia.
Rozpoznając przedmiotową sprawę w kontekście tak rozumianego zagadnienia wstępnego, Sąd uznał, że słusznie orzekające organy przyjęły, iż zakończenie postępowań sądowych, administracyjne jakie toczą siew zakresie:
- 1. legalności posadowienia i wykorzystywania na działce nr [...] budynku garażowego, służącego jako warsztat do reperacji autobusów i busów,
- 2. uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska, powodowanego parkowaniem, garażowaniem i wykonywaniem napraw, myciem i tankowaniem autobusów na przedmiotowej nieruchomości,
- 3. legalności przeprowadzenia czynności utwardzenia terenu na działce [...] przy ul. [...] w S., nie ma wpływu na rozpoznanie i zakończenie sprawy w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na lokal biurowy (ok. 10 m2), na działce nr geod. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w S. Wskazać należy, iż postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji dotyczy de facto ustalenia, czy z zasady dobrego sąsiedztwa, ocenianej w oparciu o wyznaczony w tym zakresie zgodnie z przepisami prawa obszar analizowany, mający obrazować urbanistyczną całość, dopuszczalna jest zmiana przeznaczenia o którą wnioskuje inwestor.
Tym samym skoro w sprawie niekwestionowana jest okoliczność istnienia na niniejszej nieruchomości domu jednorodzinnego, dla którego części (jak wynika z akt sprawy skład opału) ma być dopuszczona zmiana użytkowania na funkcję biurową, podnoszone przez skarżących w/w kwestie związane z działalnością gospodarczą inwestorów prowadzoną na tej nieruchomości oraz legalności posadowienia garażu nie mają wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Nie stanowią bowiem zagadnienia wstępnego o którym mowa w art 97§ 1 pkt 4 Kpa, od rozstrzygnięcia którego uzależnione byłoby wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie.
Podniesione zatem przez Skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania m. in. art. 7 Kpa, art. 77 Kpa i art. 80 Kpa oraz art. 97§ 1 pkt 4 Kpa przez jego niezastosowanie nie znajdują uzasadnienia. W ocenie Sądu w wydając zaskarżone postanowienie organ dokonał oceny stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy, uzasadnił swoje stanowisko, odniósł się także do podniesionych przez skarżących w zażaleniu zarzutów.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działają na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.