Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 986/15

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty Powiatu [...] z [...] sierpnia 2014 r., o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w M. (działki ew. nr [...] i [...]), stanowiącej własność p. J. S., poprzez udzielenie spółce [...] zwanej dalej "Inwestorem", zezwolenia na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej [...], w tym na zdemontowanie istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz podwieszenie nad wskazanymi działkami przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej, zgodnie z trasą oznaczoną na załącznikach mapowych, stanowiących integralną część decyzji (w pasie technologicznym o szerokości 18 m - po 9 m od osi linii w każdą stronę).

Uzasadniając zaskarżona decyzję organ administracji wskazał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które uwzględnił orzekając w sprawie:

1. - organ I. instancji precyzyjnie określił w zaskarżonej decyzji powierzchnię nieruchomości, której dotyczy ograniczenie sposobu korzystania; przebieg planowanej inwestycji oraz objęty ograniczeniem obszar został zobrazowany na - stanowiącym integralną część decyzji – szkicu, sporządzonym i podpisanym przez uprawnionego geodetę,
2. - w kontrolowanym postępowaniu trafnie uznano, że inwestycja planowana przez Inwestora jest celem publicznym, zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
3. - cele publiczne zostały wymienione w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.); stosownie do pkt 2 powołanego przepisu, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; wobec treści pisma Inwestora z 30 lipca 2014 r. nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa dotyczy przebudowy linii energetycznej, czyli ciągu i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej; zakres planowanych prac wykracza daleko poza remont - zakres prac budowlano-montażowych, związanych z realizacją planowanej inwestycji, będzie polegał na demontażu istniejących przewodów linii elektroenergetycznej oraz podwieszeniu nowych przewodów i osprzętu linii; planowana jest także wymiana stanowisk słupowych,
4. - mając na uwadze wyjaśnienia Inwestora a także poglądy formułowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przebudowa linii energetycznej, czyli ciągu i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, uznać należy za inwestycję celu publicznego (tak m.in. wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 219/14 – dostępny w CBOSA),
5. - za niezasadny uznano zarzut odwołania, co do naruszenia art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak określenia czasu zajęcia nieruchomości; zgodnie z tym przepisem można "ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" (ust. 1); z treści przepisu nie wynika obowiązek ścisłego określenia czasu ograniczenia korzystania z nieruchomości; ostateczna decyzja administracyjna, wydana na podstawie tego przepisu stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (ust. 7); samo ograniczenie własności nieruchomości będzie trwało więc tak długo, jak długo dane urządzenie przesyłowe będzie potrzebne do celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymywanie,
6. - co do zarzutu, że organ I. instancji niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny, wobec nie przeanalizowania możliwości zmiany przebiegu planowanej inwestycji, w ten sposób, aby nie przebiegała ona "po przekątnej" przedmiotowej nieruchomości wskazano: zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż analizowane postępowanie dotyczy jedynie rozpoznania wniosku Inwestora w sprawie udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie mu zgody na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, w tym zdemontowanie juz istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz podwieszenie nad wskazanymi działkami przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej, zgodnie z trasą oznaczoną na załącznikach mapowych; w toku tego postępowania nie może być rozważana kwestia przeniesienia inwestycji poza daną nieruchomość, gdyż jest to kwestia techniczno- planistyczna związana z lokalizacją całej inwestycji; kwestie te nie dotyczą postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W skardze sformułowano zarzut naruszenia:

1. - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.), co skutkowało wadliwym zredagowaniem pkt 1 i 2 sentencji decyzji organu I. instancji,
2. - art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również ustawodawstwo Unii Europejskiej - Karty Praw Podstawowych UE (Dz. Urz. UE C 2007 Nr 303, str. 1 oraz Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569), zwanej dalej "KPP" oraz Protokółu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), zwanej dalej "Konwencją Rzymską", przez nadmierne i bezzasadne ograniczenie prawa własności do nieruchomości.

W uzasadnieniu podniesiono:

1. - organ winien był rozważyć czy organicznie praw korzystania z nieruchomości, poprzez założenie linii energetycznej, jest uzasadniano celem publicznym, w szczególności w kontekście ograniczania praw do nieruchomości przeznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] roku (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanym dalej "Planem", na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług przeznaczonych po utrzymanie istniejących oraz realizacje nowych budynków mieszkaniowych jednorodzinnych i usługowych oraz istniejących i projektowanych dróg dojazdowych i ciągów pieszo-jezdnych (dyspozycja Planu [...]) oraz zważywszy na inne możliwości prowadzenia linii – nie w poprzek działek i poprzez linię podziemną,
2. - wątpliwe jest, czy realizacja napowietrznej linii energetycznej może być traktowana jako cel publiczny z uwagi na brak stosownej definicji w ustawie - Prawo energetyczne.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie.

W trakcie rozprawy (k.

1. 42) Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że nie dysponuje informacją co oznaczają linie przerywane, przebiegające przez działki skarżącego na wyrysach z obowiązującego Planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w jej istotnych kwestiach i odzwierciedlenie stosownych ustaleń w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 K.p.a.). Brak wyjaśnienia istotnych aspektów sprawy wynikał częściowo z wadliwego odkodowania treści normatywnej art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakreślającego przesłanki wydania danego rodzaju decyzji.

Poszukując właściwego znaczenia regulacji należy w pierwszym rzędzie odnotować, że ograniczenie w drodze decyzji prawa własności na nieruchomości, w myśl art. 124 ust. 1, jest jedną z wymienianych expressis verbis form wywłaszczenia (art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Orzekając w sprawie organ administracji musiał więc mieć na względzie zasadę ogólną wywłaszczeń, wyrażoną w art. 112 ust. 3 wskazanej ustawy, a więc że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości.

Jednocześnie, w myśl art. 124 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, graniczenie prawa do nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie takiej konstrukcji wskazuje, że - z woli prawodawcy - określone kwestie – w tym ocena czy spełnione są przesłanki wskazane w art. 112 ust. 3 - podlegają generalnie ocenie na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego bądź wydawania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. w rozpoznawanej sprawie teren objęty był planem, stąd - w myśl zasad ogólnych, wyrażonych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) nie jest wydawana decyzja o ustaleni lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jednakże kwestią kluczową jest to, czy dane ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości wynika w istocie z przyjętych w Planie rozwiązań indywidualnych, dotyczących określonych nieruchomości, czy też Plan ten, wyłącznie ogólnie, zakreśla zasady realizacji infrastruktury technicznej a konkretne, przyjmowane rozwiązania, co do przebiegu określonej linii bądź zastosowanych rozwiązań, nie są nim przysądzone. W drugim przypadku nie można uznać, że w istocie zakres ograniczenia prawa własności skarżącego, w kontekście zasad zakreślonych w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami był kiedykolwiek rozważany. W takiej sytuacji niedopuszczalna byłaby interpretacja, że - wobec braku konkretnych rozstrzygnięć postanowieniami Planu - to Inwestor, w sposób dowolny, określa proponowane zadania a - o ile generalnie rolą infrastruktury jest realizacja celów publicznych - organ jedynie zatwierdza przedkładane rozwiązania.

Tego rodzaju wykładnia, wyłączająca w istocie kontrolę na jakimkolwiek etapie procedury, czy określony zakres ingerencji w prawo własności istotnie jest konieczny – uzasadniony interesem publicznym – byłaby niedopuszczalna i pozostawała w sprzeczności z powoływanymi w skardze konstytucyjnymi regułami ochrony własności (w szczególności art. 21 ust.

1. 2) oraz wiążącymi Polskę postanowieniami umów międzynarodowych (wskazywany art. 1 protokołu nr I do Konwencji Rzymskiej czy art. 17 ust. 1 zd 2 i 3 KPP).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji lapidarnie skwitowały, że realizacja przedsięwzięcia jest zgodna z obowiązującym Planem. W aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z Planu dotyczący obu działek. Jednak organ nie wskazuje, czy z ich treści można ustalić, że działki skarżącego w istocie przeznczone są w Planie w sposób kategoryczny pod realizację nadziemnej linii energetycznej. Wniosku takiego nie wywiedziono z przytoczonych postanowień treści tekstowej, dotyczących generalnie także zaopatrzenia w energię elektryczną. Z kolei na wyrysach z rysunku Planu w poprzek jednej z działek skarżącego znajdują się linie przerywane, jednak - wobec braku załączania legendy - nie ma informacji, jaki mają one charakter – informacyjny czy też statuujący - z mocy tego Planu - określone ograniczenia, co do sposobu zagospodarowania. Trzeba mieć na uwadze, że w praktyce sporządzania planów często występuje sytuacja, gdy określone oznaczanie na treści ich rysunku mają jedynie znacznie informacyjne lecz nie prawotwórcze.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wskazały, jakie są w ich ocenie wiążące ustalenia Planu, co do zasadności realizacji linii napowietrznej w lokalizacji proponowanej przez Inwestora, wyrażając jedynie ogólnikowe stanowisko o zgodności z nim, a kwestia ta ma kluczowe znaczenie. Odnotować wypada przy tym, że linie zajęcia terenu, określone w projekcie stanowiącym załącznik do decyzji organu I. instancji, nie wydają się odpowiadać przebiegiem liniom przerywanym na rysunku Planu (te ostatnie, jak można wnosić, obejmują mniejszą część działek skarżącego). Oceny czy może mieć to znacznie w sprawie - czy przebieg linii przerywanych ma znacznie prawotwórcze (wyznaczają one ograniczania dla zagospodarowania terenu innego niż ogólne przyjęte Planem dla danego kwartału) a jeżeli mają – czy są tożsame, dokonać muszą organy administracji właściwe do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Należy wskazać, że - o ile oznaczenia naniesione na Planie nie przesądzają o zasadności realizacji linii w danej lokalizacji – jak wcześniej wskazano, rolą organu będzie rozważnie, czy interes publiczny przemawia za stosunkowo znacznym ogarnianiem praw swobodnego rozporządzania gruntem, przeznczonym generalnie w Planie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług przeznaczonych po utrzymanie istniejących oraz realizacje nowych budynków mieszkaniowych jednorodzinnych i usługowych oraz istniejących i projektowanych dróg dojazdowych i ciągów pieszo-jezdnych. Będzie miał przy tym na uwadze z jednaj strony, że przy realizacji inwestycji chodzi w istocie o utrzymanie stanu istniejącego, gdzie możliwość korzystania z nieruchomości była już w istocie ograniczona (realizację po trasie dotychczasowej) z drugiej zaś realne możliwości (w tym m.in. koszty ekonomiczne) realizacji przedsięwzięć alternatywnych (inny przebieg bądź realizacja linii podziemnej itd.) dla osiągnięcia celu publicznego, jakim jest przesył energii.

Nie sposób bowiem stwierdzić, jakoby z samego faktu, że realizacja sieci przesyłowych stanowi cel publiczny można było wywodzić - gdy chodzi o realizację tego rodzaju przedsięwzięcia – aby to inwestor (z reguły podmiot, prowadzący działalność komercyjną) miał prawo przesądzać, jakie rozwiązania zostaną zastosowane a rolą organów administracji było wyłącznie ustanowienie ograniczeń prawa na nieruchomości dla zagwarantowania realizacji jego koncepcji. O ile zakres i sposób realizacji danego celu publicznego nie został przesądzony w innym trybie (konkretnymi postawieniami Planu, bądź ostateczną decyzją administracyjną) rolą organ jest w każdym przypadku rozpatrzenie sprawy w kontekście zasady wskazanej w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast chybione są pozostałe zarzuty skargi, z następujących przyczyn:

1. - nie sposób wywieść z treści art. 3 ustawy - Prawo energetyczne, jakoby napowietrzne linie przesyłowe nie stanowiły generalnie celu publicznego, w myśl art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; przywoływana w skardze jednostka redakcyjna zawiera definicje pojęć używanych w ustawie - Prawo energetyczne; nie sposób z ich brzmienia wywieść, że linie napowietrzne nie są liniami służącymi do przesyłu energii,
2. - chybione są wywody, jakoby w decyzji, wydawanej w myśl art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagane było określenie czasu korzystania z nieruchomości; z treści decyzji organu I. instancji wynika, że dotyczy ona ograniczenia możliwości korzystna z gruntu w zakresie niezbędnym nie tylko do realizacji linii lecz także jej eksplantacji (pozostawienie pozbawionego zabudowy pasa technicznego); w takiej sytuacji określanie w decyzji czasu ograniczania byłoby bezzasadne; skutki prawne wydanej decyzji są ujawniane w księdze wieczystej i stanowią trwałe obciążenie prawa własności; konkluzje taką powiedzą zestawienie wskazanego przepisu z treścią art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie regulowane są przypadki jedynie czasowego zajęcia nieruchomości dla realizacji określonego celu (remonty wymiany itp.); w tym ostaniem przepadku zasadnym może być ustalanie w treści decyzji czasu ingerencji w prawo własności.

Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kluczowych kwestiach Sąd, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił decyzje organów obu instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, sformułowane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.