Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 2 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 988/19

Uzasadnienie

Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2007 r.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z ze zm.), § 156 ust. 1-3 w zw. z § 143, § 137 i § 149 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w. sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) dalej "ustawa", polegające na nieuprawnionych powtórzeniach lub modyfikacji przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 grudnia 2017 r.).

Prokurator wskazała także na przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów poprzez:

1. a) określenie w § 1 ust. 1 uchwały zakresu przedmiotowego regulaminu, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do jego określenia, albowiem zakres ten wynika z przepisów ustawy,
2. b) wprowadzenie w § 1 ust. 2 pkt c uchwały definicji pojęcia "odbiorca" w sytuacji, gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tworzenia własnych definicji legalnych, definiując to pojęcie w art. 2 pkt 3 ustawy,
3. c) określenie w § 3 uchwały zasad gospodarowania i korzystania z dostarczonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do ich określenia,
4. d) zaniechanie określenia w § 4 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
5. e) określenie w § 5 ust. 1 i 2 ilości i jakości dostarczanej wody poprzez odesłanie do aktów prawnych wyższego rzędu, podobnie jak w § 10 i § 13 warunków rozliczeń z odbiorcami usług za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków poprzez odesłanie do aktu prawnego wyższego rzędu,
6. f) powtórzenie w § 6 ust. 1 uchwały oraz modyfikację treści art. 6 ust. 2 ustawy (zmieniony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2007 r.),
7. g) odesłanie w § 6 ust. 2 uchwały (zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2007 r.) do nieistniejącego § 5 ust. 4 uchwały, ponadto w § 9 ust. 1 poprzez odwołanie się do bliżej niesprecyzowanych przepisów prawnych,
8. h) wskazanie w § 7 ust. 1 uchwały, iż umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas nieokreślony lub określony, w sytuacji, gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w zakresie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, zaś kwestia okresu obowiązywania umowy zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy powinna zostać uregulowana w zawieranej przez odbiorcę usług umowie,
9. i) wskazanie w § 7 ust. 2 uchwały, iż umowa winna określać możliwości jej rozwiązania, w sytuacji, gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w zakresie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, zaś zakres unormowań, które powinna regulować umowa został określony przez ustawodawcę w art. 6 ust. 3 ustawy,
10. j) wskazanie w § 7 ust. 3 uchwały, iż rozwiązanie umowy może nastąpić za porozumieniem stron, z zachowaniem okresu wypowiedzenia przewidzianego w umowie i na skutek odstąpienia gminy od umowy, gdy tym czasem ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w zakresie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, zaś kwestia warunków wypowiedzenia umowy zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy powinna zostać uregulowana w zawieranej przez odbiorcę usług umowie,
11. k) wskazanie w § 7 ust. 4 uchwały (zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.), iż gmina może rozwiązać umowę za wypowiedzeniem, także w przypadkach określonych w art. 8 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w zakresie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, zaś kwestia 3 warunków wypowiedzenia umowy zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy powinna zostać uregulowana w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, jednocześnie art. 8 ust. 1 ustawy regulujący kwestie odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego nie łączy tych działań z rozwiązaniem umowy,
12. l) wskazanie w § 7 ust. 5 uchwały, iż rozwiązanie umowy skutkuje zastosowaniem przez gminę środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług, w sytuacji, gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w zakresie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, zaś kwestia warunków wypowiedzenia umowy zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy powinna zostać uregulowana w zawieranej przez odbiorcę usług umowie,
13. m) naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 grudnia 2017 r.) poprzez określenie w § 14 ust. 1 uchwały samodzielnie, bez podstawy prawnej uprawnienia Rady Gminy do nałożenia jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,
14. n) wskazanie w § 14 ust. 2 uchwały, iż z wnioskiem o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić osobą posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, co jest sprzeczne z treścią art. 6 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,
15. o) zawarcie w § 14 ust. 5 uchwały subdelegacji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
16. p) zobowiązanie w § 15 pkt. a i b uchwały (zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.), osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do załączenia do wniosku: dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opisu jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości (pkt a) oraz aktualnej mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (pkt b), pomimo braku podstaw prawnych do określenia takiego wymogu, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej,
17. q) poprzez powtórzenie oraz zmodyfikowanie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127 poz. 886), a § 9 ust. 1 uchwały poprzez zawarcie subdelegacji do określenia cyklu rozliczeń obowiązującego odbiorców usług przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne, co stanowi niewyczerpanie delegacji ustawowej,
18. r) określenie w § 20 ust. 1 i 2 uchwały sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, pomimo braku uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej,
19. s) nałożenie w § 28, § 29, § 30, § 31, § 32 i § 33 uchwały obowiązków na odbiorcę usług, w sytuacji, gdy prawa i obowiązki odbiorców usług w tym zakresie zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy winna określać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków,
20. t) wskazanie w postanowieniu uchwały nie oznaczonym jednostką redakcyjną w Rozdziale IX zatytułowanym "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" konkretnych jednostek ochrony przeciwpożarowej uprawnionych do poboru wody na cele przeciwpożarowe, pomimo braku podstaw do konkretyzowania tych jednostek w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
21. u) nie określenie w § 34 ust. 2 uchwały zasad przekazywania informacji o ilości wody zużytej na cele przeciwpożarowe z urządzeń wodociągowych, z których woda jest pobierana przez innych odbiorców usług, poprzez odesłanie do postanowień umowy zawieranej z odbiorcą usług, co stanowi niewyczerpanie delegacji ustawowej,
22. v) wskazanie w § 34 ust. 3 uchwały, iż zabezpieczenie potrzeb przeciwpożarowych na terenie nieruchomości, należy do właściciela na podstawie odrębnych przepisów, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Prokurator wskazał także na istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 i 87 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 35 uchwały, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2007 r. w całości.

Prokurator wskazując na naruszenia, której dopuściła się Rada wyjaśnił, że posłużenie się w art. 19 ust. 2 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego art. 19 ust. 2 pkt 1-9 ustawy, zatem pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2019 r. Prokurator wskazał, że wnosi o uchylenie obu wskazanych uchwał Rady Gminy [...].

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi w zakresie zapisów § 1 ust. 1, § 1 ust. 2 lit c, § 3, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2 § 7 ust. 4, § 15 lit. a) i b), § 34 ust.2 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.

W ocenie organu żądanie skargi jest niemniej jednak zbyt daleko idące, wystarczające jest orzeczenie stwierdzenia nieważności w tej części, w której Sąd uznałby, że delegacja ustawowa została przekroczona.

Na wstępie wskazać należy, iż faktycznie wobec skarżonej uchwały Rady Gminy [...] nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, tym nie mniej jednak po podjęciu tej uchwały Wojewoda [...] przesłał do organu pismo, w którym wskazał nieistotne naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale. Po doręczeniu tego pisma Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2007 r., mocą której uchyliła bądź zmodyfikowała kwestionowane przez organ nadzoru zapisy uchwały nowelizowanej. Zarówno uchwała nowelizowana, jak i uchwała zmieniająca zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2007 r, i weszły w życie z dniem 2 grudnia 2007 r. Z uwagi na powyższe niezasadny jest wniosek Prokuratora co stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 6 ust. 1, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 15 pkt a) i b).

Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 i § 3 uchwały, organ wskazał, iż nie jest on zasadny, gdyż art. 19 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały wskazywał zakres, który powinien się znaleźć obligatoryjnie w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, nie mniej nie był to katalog zamknięty. Dlatego też nie mogą zostać uznane za sprzeczną z delegacją ustawową zawarte w skarżonej uchwale kwestie dotyczące określenia zakresu przedmiotowego regulaminu, jak również zasad gospodarowania i korzystania z dostarczonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody. Nie jest też trafny wskazany zarzut umieszczenia w ustawie definicji odbiorcy (§ 1 ust. 2 lit. c uchwały), w sytuacji, gdy art. 2 pkt 3 ustawy definiował pojęcie "odbiorcy usług".

Nie jest też zgodne z ustawą twierdzenie, iż Rada Gminy uchwalając regulamin miała obowiązek ustalenia zasad przekazywania informacji o ilości zużytej wody na cele przeciwpożarowe, gdyż obowiązek taki nie wynika z art.19 ust. 2 pkt 9 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 grudnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.) dalej P.p.s.a.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga powinna być częściowo uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone uchwały organ w sposób istotny naruszył prawo.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że Sąd przyjął, że Prokurator składa skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej uchwała) oraz uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2007 r. zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej Uchwała nr [...]).

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowych.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż uchwały Rady Gminy stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie drugie ustawy stanowią akty prawa miejscowego, a zatem ich zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone czasem.

Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej’’ (DZ.U nr 100, poz. 98 dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Podstawę prawną spornych uchwał stanowi art. 19 ustawy.

Należy jednak wcześniej wskazać na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który wymienia zadania własne gminy, wśród których znajdują się m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast wskazany art. 19 ustawy upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, m.in. dotyczących regulacji zasad dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
2. 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
3. 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
4. 4. warunki przyłączenia do sieci,
5. 5. techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych,
6. 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza,
7. 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
8. 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,
9. 9. warunki dostarczania wody na cele przeciw pożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy.

Regulacja ta wskazuje co powinien bezwzględnie zawierać regulamin. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie,,zasad techniki prawodawczej‘’, zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że:

1. a) W niniejszej sprawie Organ dopuścił się naruszenia art. 1 ustawy, poprzez zmodyfikowanie określenia przedmiotu podjętej uchwały. W § 1 ust. 1 uchwały wskazano bowiem, że Regulamin określa zasady prowadzenia i warunki korzystania z usług z zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi za pomocą urządzeń wodociągowych oraz zbiorowego odprowadzania ścieków za pomocą urządzeń kanalizacyjnych na terenie Gminy [...]. Słusznie zwrócił uwagę Prokurator, że doszło w tej sytuacji do częściowego przepisania i rozszerzenia zakresu ustawy, co należy uznać za niedopuszczalne. Należy wskazać też, że Rada ma jedynie określić prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług a nie ustalać zakres Regulaminu, który określa wprost ustawa.
2. b) Zasadnie skarżący zarzucił, że w § 1 ust. 2 lit. c regulaminu, Rada Gminy zdefiniowała pojęcie "odbiorcy", którym posługuje się ustawa. Wynikający z cytowanego wyżej przepisu zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej regulaminu nie obejmuje uprawnienia do formułowania definicji jakichkolwiek pojęć. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza, zarówno zakaz tworzenia w regulaminie, na jego potrzeby, własnych definicji, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, w ten sposób narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, ponadto jest dezinformujące zwłaszcza, gdy jest zmodyfikowany. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, ani ich zmieniać, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, CBOSA).

Zauważyć przy tym należy, że ustawa zaopatrzeniowa definiuje pojęcie "odbiorcy usług" w art. 2 pkt 3 (jako każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym). W ocenie sądu, skoro ustawa definiuje określone pojęcia, to brak było podstaw do wprowadzania definicji tych pojęć w zaskarżonej uchwale, która literalnie nie odpowiada definicji ustawowej i konieczna jest interpretacja, czy pokrywa się ono z pojęciem ustawowym, czy też nie. Taka sytuacja, w której akt prawa miejscowego redefiniuje pojęcia ustawowe w sposób, który wymaga analizy czy pojęcie w uchwale jest dokładnie tym pojęciem, o którym mowa jest w ustawie, jak też gdy akt prawa miejscowego powtarza definicje ustawowe poprzez wprost odwołanie się do przepisów ustawowych zawierających konkretne definicje, jest - zdaniem sądu – niedopuszczalna.

Wskazać należy poza tym na § 149 rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Zdaniem sądu, zaskarżona uchwała przełamuje powyższe zasady w sposób nieuprawniony. Po pierwsze, art. 19 ust. 2 ustawy nie zawiera upoważnienia do formułowania definicji odbiorcy. Zwłaszcza że termin "odbiorca" zdefiniowany w zaskarżonej uchwale jest szerszy niż ustawowy, bowiem obejmuje również podmiot będący stroną umowy o przyłączenie do sieci. Doszło zatem do nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawy oraz przekroczenia ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów.

c) W ocenie Sądu nie można uznać, że w sposób rażący narusza prawo § 3 uchwały dotyczący ogólnej kwestii gospodarowania i korzystania z dostarczonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody. Przepis ten żadnej zasady nie kreuje, nie można także uznać – co jest istotne w sprawie – że przeczy ustawie. Stanowi jedynie przypomnienie o obowiązkach odbiorcy wody.

d) Rację ma Prokurator, że Organ zaniechał określenia minimalnego poziomu usług w § 4 Regulaminu. Należy wyjaśnić, że pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jakość wody. Regulamin nie określił tych parametrów. Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. CBOSA). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy.

e) Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, to należy wskazać, że zasadne Prokurator zakwestionował prawidłowość działania Rady poprzez odesłanie w Regulaminie do aktów wyższego rzędu w zakresie ilości i jakości dostarczanej wody (§ 5 ust. 1 i 2), czy warunków rozliczeń z odbiorcami usług za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (§ 10 i § 13).

Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej w zaskarżonej uchwale.

f) Za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie art. 6 ust. 2 ustawy zawarte: zarówno w § 6 ust. 1 uchwały, jak i w § 6 ust. 1 uchwały w nowym brzmieniu wskazanym w § 1 pkt 2 uchwały Nr [...]. Takie działanie Rady traktowane jest jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic.

g) Podobnie, za nieprawidłowe należy uznać zawarte § 6 ust. 2 uchwały w nowym brzmieniu nadanym w § 1 pkt 2 uchwały Nr [...] odesłanie do nieistniejącego § 5 ust. 4 uchwały. Niewłaściwie także w § 9 ust. 1 uchwały, należy uznać odesłanie do bliżej niesprecyzowanych przepisów prawa. Powyższe odesłania wprowadzają niejasną sytuację i wprowadzają w błąd, co kwalifikuje je do uznania za działanie niedopuszczalne.

h) - l) Prokurator zasadnie zwrócił uwagę na naruszenie zasad określonych w art. 6 ust. 3 ustawy odnoszących się do następujących kwestii wskazanych w uchwałach: okresu obwiązywania umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków (§ 7 ust. 1 uchwały), możliwości rozwiązania umowy (§ 7 ust. 2 uchwały), warunków rozwiązania umowy (§ 7 ust. 3 uchwały), warunków wypowiedzenia umowy (§ 7 ust. 4 uchwały w nowym brzmieniu wskazanym w § 1 pkt 3 uchwały nr [...]) oraz skutków rozwiązania umowy (§ ust. 5 uchwały).

Należy wskazać, że w zaskarżonych uchwałach, zdaniem sądu, powinny się znajdować regulacje dotycząca sposobu doprowadzenia do zawarcia umów z odbiorcami usług, a nie regulacja dotycząca tego z kim taka umowa może być zawarta oraz nie regulacja dotycząca tego, na jakich zasadach i kiedy umowa może zostać wypowiedziana, kiedy można od niej odstąpić a kiedy rozwiązać lub kiedy należy odmówić jej zawarcia. Tymczasem zawarte w § 7 rozwiązania powinny być uregulowane w umowie a nie w Regulaminie (na co wskazuje treść art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy).

Zatem treść § 7 ust. 1 -3, 5 uchwały oraz § 7 ust. 4 uchwały w nowym brzmieniu wskazanym w § 1 pkt 3 uchwały nr [...] są niezgodne z przepisami ustawy, bowiem zawierają materię podlegającą regulacji umownej (np. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, CBOSA).

m) Zgodzić się należy z Prokuratorem, który wskazał, że Rada bez podstawy prawnej określiła samodzielnie w § 14 ust. 1 uchwały uprawnienie do nałożenia jednorazowej opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Zdaniem sądu, przepis ten wprowadza jednostronnie nakładaną na obywateli opłatę nieprzewidzianą w przepisach prawa, co jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z art. 84 Konstytucji RP obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W zaskarżonej uchwale odpłatność została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest warunkiem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego, którą to regulację należy ocenić negatywnie. Przepisy nie wprowadzają żadnych opłat za przyłączenie, a jedynie na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy obciążają osobę ubiegającą się o przyłączenie kosztami realizacji budowy przyłącza (które są kosztami innymi niż opłata za przyłączenie) oraz kosztami nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3 ustawy). Stanowisko o niedopuszczalności wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej jest akceptowane i jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2330/16 oraz powołane tam orzecznictwo, CBOSA).

1. n) W skardze zwrócono uwagę na § 14 ust. 2 uchwały, w myśl którego z wnioskiem o przyłączenie może wystąpić tylko osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości.

Powyższy przepis w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. § 14 ust. 2 uchwały w sposób istotny narusza art. 6 ust. 4 ustawy, który przewiduje, że umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

W świetle cytowanego przepisu brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego należy zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tymczasem w powołanym przepisie regulaminu uzależniono możliwość zawarcia umowy od wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości.

o) Z kolei § 14 ust. 5 uchwały przewiduje, że przedsiębiorstwo określa wzór wniosku o przyłączenie do sieci. Zdaniem Sądu, uregulowanie to narusza prawo. Subdelegacja przez radę gminy na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, czy też wzoru wniosku o zawarcie umowy jest niedopuszczalna, jeżeli wyraźne upoważnienie do takiego działania nie wynika z ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 511/10). Co miało miejsce w niniejszej sprawie. Brak było zatem podstaw prawnych do unormowania w § 14 ust. 5 uchwały - jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – kwestii, żeby przedsiębiorstwo ustaliło wzór wniosku o przyłączenie do sieci, co jest sprzeczne z art. 19 ust. 2 ustawy.

p) W § 15 pkt a i b uchwały w brzmieniu nadanym w § 1 pkt 7 uchwały nr [...], wskazano, że do wniosku o przyłączenie odbiorca załącza: a) dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości; b) aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Ustawa w art. 6 ust. 2 wprowadza, jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Także przewidziany obowiązek dołączenia aktualnej mapy sytuacyjnej nie ma oparcia w przepisach prawa, bowiem przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne powinno dysponować dokumentacją obrazującą przebieg sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz usytuowanie innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, których położenie jest istotne dla nowo wykonywanego przyłącza.

Określenie powyższych wymogów stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

q) Co prawda § 9 ust. 1 uchwały był już przedmiotem rozważań Sądu w pkt g), jednak odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać dodatkowo, że przepis ten narusza także przepisy ustawy z innego powodu. Rada bowiem w sposób nieuprawniony dokonała w tym przepisie subdelegacji do określenia przez przedsiębiorstwo cyklu rozliczeń obowiązującego odbiorców usług. Jest to jednak materia umowna, a nie regulaminowa, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustaw. Wobec powyższego, tego rodzaju przepis nie powinien znaleźć się w Uchwale.

r) Wadą nieważności dotknięty jest również § 20 ust. 1 i 2 uchwały, wskazujący na sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepis ten nie reguluje negatywnych przesłanek, które stanowią przeszkodę do przyłączenia do sieci nieruchomości, zatem gmina nie ma upoważnienia ustawowego do ich formułowania. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, (publ. CBOSA) organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Z tych względów także należało stwierdzić nieważność § 20 ust. 1 i ust. 2 uchwały.

s) Poza tym zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy - poprzez określenie w § 28, § 29, § 30, § 31, § 32, i § 33 zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, winny być określone w umowie. Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ustawą kompetencje.

t) Trafnie też wskazuje Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 12 października 2006 r., II OSK 1322/05), że w Rozdziale IX uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] niezasadnie wskazano konkretne jednostki ochrony przeciwpożarowej – Komendę Miejską Straży Pożarnej w [...] oraz OSP na terenach gminy. Rada powinna mieć na względzie, że regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie podmioty musza być określane generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów.

u) Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi w zakresie nie określenia w § 34 ust. 2 uchwały zasad przekazywania informacji o ilości wody zużytej na cele przeciwpowodziowe z urządzeń wodociągowych, z których woda jest pobierana przez innych odbiorców usług, poprzez odesłanie do postanowień umowy zawieranej z odbiorcą usług, co stanowi niewyczerpanie delegacji ustawowej.

Zgodnie z ww. przepisem uchwały w przypadku zużycia wody do celów przeciwpożarowych z urządzeń wodociągowych, z których woda jest pobierana przez innych odbiorców usług, informację o ilości wody zużytej na te cele Komenda oraz OSP przekazuje Gminie na zasadach określonych w Umowie.

Powyższy przepis w ocenie Sądu nie jest sprzeczny, ani z art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy oraz art. 6 ust. 3 ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów ustawy odnosi się do obligatoryjnej kwestii wskazania w Regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, co Rada w sposób ogólny uczyniła, a drugi określa jakie postanowienia w szczególności powinna zawierać umowa, co także z uwagi na użycie sformułowania "w szczególności" nie wyklucza unormowania spornych zasad także w umowie.

Poza tym w uzasadnieniu skargi Prokurator nie wskazał jakie przepisy ustawy zostały w tym przypadku przez Radę naruszone, odnosząc się ogólnie do § 34 uchwały.

v) Rację należy przyznać Prokuratorowi, który wskazał na przekroczenie delegacji ustawowej w § 34 ust. 3 uchwały. Zgodnie z tym przepisem zabezpieczenie potrzeb przeciwpożarowych na terenie nieruchomości, należy do właściciela na podstawie odrębnych przepisów. Wskazane zagadnienie jest zbędne w Regulaminie, a poza tym uregulowane jest w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 620).

W § 35 uchwały ustalono, że w sprawach nie uregulowanych w niniejszym regulaminie zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Powyższy przepis uchwały zdaniem Sądu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Powyższe sformułowanie nie narusza zasad określonych w ustawie w szczególności art. 19 ustawy oraz art. 6 ustawy, który dotyczy kwestii zawierania i ustalania postanowień pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarte między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

W ocenie Sądu wyeliminowanie zakwestionowanych postanowień obu Uchwał Rady Gminy [...] wskazanych w pkt I i II sentencji wyroku nie pozbawiły bytu prawnego całych uchwał. Wobec tego mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku, stwierdzając w części nieważność zaskarżonych uchwał.

W pozostałym zakresie Sąd - na podstawie art. 151 ww. ustawy oddalił skargę - o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku.