Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 11 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 120/23

Uzasadnienie

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

Skarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niemcza (dalej: organ I instancji) z 19 października 2022 r. w sprawie zmiany decyzji własnej z 17 sierpnia 2022 r. przyznającej J. S. (dalej: strona, skarżący) zasiłek stały, w części dotyczącej wysokości zasiłku. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 3, art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 160 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. - dalej: u.p.s.).

Z akt sprawy wynika, że - decyzją z 17 sierpnia 2022 r. - organ I instancji przyznał stronie zasiłek stały dla osoby w rodzinie, od 1 lipca 2022 r. do 31 lipca 2025 r., w wysokości 300 zł miesięcznie. Następnie - decyzją z 19 października 2022 r. - zmienił decyzję własną z 17 sierpnia 2022 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku i przyznał stronie, od 1 października 2022 r. do 31 lipca 2025 r., zasiłek stały w kwocie 230,04 zł miesięcznie. Uzasadniał, że zmianie uległa sytuacja dochodowa strony przekraczająca 10% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie.

Nie zgadzając się z ww. decyzją strona wniosła odwołanie.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO podało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej";

1. 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie";
2. 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny".

Kolegium zauważyło, że za dochód (art. 8 ust. 3 u.p.s.) uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1. 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
2. 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
3. 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Dalej SKO dostrzegło, iż formy pomocy społecznej określone zostały w art. 36 u.p.s. i że jedną z form takiej pomocy jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku stałego (art. 36 pkt 1 lit. a). Podniosło, że - myśl art. 37 ust. 1 u.p.s. - zasiłek stały przysługuje:

1. 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;
2. 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. SKO uzasadniało, że - stosownie do art. 37 ust. 2 u.p.s. - zasiłek stały ustala się w wysokości:

1. 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie;
2. 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kolegium uznało, że we wrześniu 2022 r. zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny skarżącego, gdyż został przeliczony zasiłek stały jego żony, co było wynikiem otrzymania przez skarżącego dodatku mieszkaniowego w wysokości 279,84 zł.

Zdaniem SKO, dodatek mieszkaniowy stanowi dochód w rozumieniu u.p.s. Stąd na dochód rodziny składa się zasiłek stały żony skarżącego (460,08 zł) oraz dodatek mieszkaniowy skarżącego (279,84 zł). Łączny dochód rodziny to 739,92 zł: na 2 osoby w rodzinie = 369,96 zł. Różnica między kryterium dochodowym a dochodem skarżącego wynosi 230,04 zł (600 zł - 369,96 zł) i - zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s. - w takiej wysokości przysługuje skarżącemu zasiłek stały.

SKO akcentowało, że art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jednoznacznie określa sposób wyliczenia wysokości zasiłku, zaś organ decydujący o zasiłku nie ma możliwości ustalenia zasiłku stałego w kwocie innej niż wynika to ze sposobu wyliczenia wskazanego w tym przepisie.

Kolegium zaznaczyło, że z przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. wynika, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy.

Skarżący złożył skargę, w której rozstrzygnięcie Kolegium uznał za błędne. Wskazał, iż nie jest w stanie przeżyć za 230 zł miesięcznie. Podniósł, że jest inwalidą II grupy.

Odpowiadając na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - podtrzymał skargę. Zakwestionował stanowisko SKO, że dodatek mieszkaniowy stanowi dochód w rozumieniu art. 8 u.p.s. i winien być uwzględniany przy wyliczania kwoty zasiłku stałego. Uznał, że mimo iż przepisy ustawy wprost nie wskazują, że dodatku mieszkaniowego nie wlicza się do kwoty dochodu z art. 8 ust. 3 u.p.s., to jednak za nieuwzględnianiem sumy dodatku mieszkaniowego przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego przemawiają względy racjonalności oraz wykładania systemowa. Zauważył, że dodatek mieszkaniowy to świadczenie skierowane do konkretnej osoby, które ma na celu przekazanie pomocy materialnej przeznaczonej na określone wydatki związane z utrzymaniem lokalu mieszkalnego. Dostrzegł, że posiada ono zatem całkowicie odmienny charakter niż zasiłek stały, który stanowi ogólne wsparcie dla osób niezdolnych do pracy.

Stwierdził, że cele, na jakie zostają przyznane kwoty z obu zasiłków, są całkowicie różne. Wyłożył, że bez wątpienia zatem irracjonalna jest sytuacja, w której otrzymywanie obu zasiłków w odpowiednio wyliczonych kwotach w zasadzie się wyklucza.

Zdaniem skarżącego, stanowisko SKO prowadzi do niedopuszczalnej sytuacji, w której dochodzi do obniżenia zasiłku stałego, przysługującego osobie niezdolnej do pracy ze względu na otrzymywanie dodatku na cele związane z utrzymaniem mieszkania. W jego opinii, przyjęte przez SKO rozumienie instytucji zasiłku stałego i dodatku mieszkaniowego stoi w bezpośredniej sprzeczności z treścią art. 2 u.p.s. (funkcje pomocy społecznej) oraz art. 3 u.p.s. (zadania pomocy społecznej).

W świetle powyższego skarżący skonkludował, że wydane w sprawie - w obu instancjach - decyzje naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 3 u.p.s., są dla niego krzywdzące, znacznie utrudnią mu codzienne funkcjonowanie i uniemożliwią utrzymanie na podstawowym poziomie.

Skarżący podsumował, że otrzymywany przez niego dodatek mieszkaniowy nie powinien być uwzględniany, jako dochód (w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s.), przy obliczaniu wysokości zasiłku stałego. Takie założenie jest bowiem całkowicie błędne w kontekście racjonalności regulacji instytucji pomocy społecznej i ich należytej analizy pod kątem wykładni systemowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Materialnoprawną podstawę skarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.). Skarżący zarzucił, że orzekające w sprawie organy bezpodstawnie dokonały zmiany wysokości zasiłku stałego poprzez wliczenie do dochodu dodatku mieszkaniowego, przyznanego mu odrębną decyzją.

W świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej";

1. 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie";
2. 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny". Stosownie do art. 37 ust. 2 u.p.s., zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie;

1. 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Z kolei (według art. 8 ust.
2. 3) za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1. 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
2. 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
3. 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy). W myśl art. 8 ust. 4 u.p.s., do dochodu ustalonego w oparciu o powyższy przepis art. 8 ust. 3 ustawy, nie wlicza się:

1. 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;
2. 2) zasiłku celowego;
3. 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;
4. 4) wartości świadczenia w naturze;
5. 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

5a) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1255), i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1858), w art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach md uranu i batalionach budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1774), w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1818), w art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1820) oraz w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych;

1. 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego;
2. 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 oraz z 2021 r. poz. 1162 i 1981);
3. 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2019 r. poz. 1598);
4. 9) świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529);
5. 10) nagrody specjalnej Prezesa Rady Ministrów przyznawanej na podstawie art. 31a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2021 r. poz. 178, 1192 i 1535);
6. 11) pomocy finansowej przyznawanej repatriantom, o której mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1472);
7. 12) środków finansowych przyznawanych w ramach działań podejmowanych przez organy publiczne, mających na celu poprawę jakości powietrza lub ochronę środowiska naturalnego;
8. 13) zwrotu kosztów, o których mowa w art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082);
9. 14) rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. poz. 2270);
10. 15) dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, o którym mowa w art. 64c ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75, 952, 1901 i 2270);
11. 16) kwotę dodatku energetycznego, o którym mowa w art. 5c ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm.);
12. 17) kwotę dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1). W rozpoznawanej sprawie, co nie jest kwestionowane, skarżący - mocą decyzji organu I instancji - pobiera zasiłek stały. Niekwestionowane jest także to, że skarżącemu przyznano dodatek mieszkaniowy w kwocie 279,84 zł miesięcznie.

Wobec tego nie ulega wątpliwości, że doszło do zmiany sytuacji dochodowej rodziny skarżącego, a w konsekwencji organ pomocowy miał prawne podstawy do skorygowania (pomniejszenia) przyznanego mu uprzednio świadczenia w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powołane wyżej przepisy ustawy (u.p.s.), orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że otrzymywany przez skarżącego dodatek mieszkaniowy stanowi dochód, który należy uwzględnić dla potrzeb ustalenia wysokości zasiłku stałego. Dodatek ten nie jest bowiem dochodem, który nie podlega wliczeniu do dochodu skarżącego, gdyż dochód z tego tytułu nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s. Brak jest zatem podstaw prawnych aby pomijać przy określaniu dochodu (mającego wpływ na wysokość zasiłku stałego stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.) kwotę otrzymywanego na mocy odrębnej decyzji dodatku mieszkaniowego.

Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty. Skoro ustawodawca nie przewidział w przepisach u.p.s. wyłączenia z dochodu tego rodzaju pomocy finansowej, jaką jest dodatek mieszkaniowy, to przy ustaleniu sytuacji dochodowej beneficjenta pomocy społecznej należy jego wysokość zaliczyć do dochodu. Powyższy pogląd jest już powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądowym (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 20 kwietnia 2017 r., IV SA/Wr 562/16;

z 24 listopada 2022 r., IV SA/Wr 169/22; w Szczecinie z 7 sierpnia 2014 r., II SA/Sz 1461/13; z 10 stycznia 2013 r., II SA/Sz 591/12; w Poznaniu z 11 września 2013 r., IV SA/Po177/13; w Lublinie z 27 lipca 2021 r., III SA/Lu 184/21; dostępne: CBOSA).

W tej sytuacji zasadnie - zdaniem Sądu - organ ustalił, że dochód rodziny skarżącego dodatkowo stanowi kwota 279,84 zł z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego. Stąd na dochód rodziny składa się zasiłek stały żony skarżącego (460,08 zł) i dodatek mieszkaniowy skarżącego (279,84 zł). Łączny dochód rodziny to 739,92 zł: na 2 osoby w rodzinie = 369,96 zł. Różnica między kryterium dochodowym a dochodem skarżącego wynosi 230,04 zł (600 zł - 369,96 zł) i - zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s. - w takiej wysokości przysługuje skarżącemu zasiłek stały.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Z tego też powodu nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych zasobów i środków.

W tym stanie prawnym uznać należy, że kwota uzyskana z tytułu dodatku mieszkaniowego kreuje dochód, nie zmniejszając go, a więc kwotę tę organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu beneficjenta z pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają przychodu w postaci dodatku mieszkaniowego z dochodu ustalonego jako kryterium dochodowe do przyznania zasiłku stałego.

Wskazać trzeba, że w systemie pomocy publicznej (pomocy społecznej) każda ustawa ustanawia własne zasady przyznawania określonego świadczenia, a w tym zawiera autonomiczne definicje i pojęcia na użytek stosowania tego konkretnego aktu prawnego. To zaś oznacza, że unormowania ustawy o pomocy społecznej stanowią kompletną i wyczerpującą regulację prawną oraz nie pozwalają na pomniejszenie dochodu ustalanego dla celów zasiłku stałego o kwotę dodatku mieszkaniowego. Z przedstawionych powodów ustalenia faktyczne oraz wykładnia prawa dokonane przez organy w decyzjach obu instancji są prawidłowe, wobec czego zgodnie z prawem doszło do zmiany wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku stałego w ustalonej kwocie.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił w całości skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)

Koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w postępowaniu sądowym przyznano na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.