Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy orzeczenie Wójta Gminy L. z dnia [...]r. odmawiające przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego - na okres zasiłkowy 2020/2021.
Jak wynikało z akt sprawy, powołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu wniosku z dnia 14 października 2021 r., skarżącej odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego wraz z opisanymi dodatkami na wskazany okres zasiłkowy w związku z opieką nad Karolem Jakubikiem (małoletni). Organ wywiódł, że skarżąca jako babcia małoletniego nie jest uprawniona do otrzymania wnioskowanych świadczeń. Przeszkodą w ustaleniu prawa do nich jest wystąpienie z wnioskiem o umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu organ wskazał na postanowienie Sądu Rejonowego w L. Wydział [...]z dnia [...]. sygn. akt [...]dotyczące zmiany orzeczenia w przedmiocie władzy rodzicielskiej rodziców małoletniego (D. J. i K. K.) oraz ustalenia miejsca pobytu małoletniego u dziadków (skarżącej i jej męża), nadto na wniosek strony z dnia [...]r. kierowany do tegoż Sądu o ustanowienie dziadków małoletniego rodziną zastępczą i zabezpieczenie poprzez umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej u ww. osób.
Przywołano także zapisy art. 4, art. 23 i art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.) wywodząc, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wnioskowane świadczenia. Jakkolwiek sprawuje ona faktycznie opiekę nad małoletnim, to nie spełnia wymogów definicji opiekuna faktycznego wskazanej w art. 3 pkt 14 u.ś.r., winna bowiem przedstawić orzeczenie sądu ustanawiające ją opiekunem prawnym. Nadto dziadkowie wystąpili do sądu o zabezpieczenie powództwa, poprzez umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej, co po myśli art. 7 pkt 2 u.ś.r. wyłącza możliwość przyznania zasiłku.
W odwołaniu strona zarzucała błędną wykładnię art. 4, art. 3 pkt 14, art. 5 ust. 1 i art. 8 u.ś.r. poprzez negowanie, że nie jest ani opiekunem faktycznym ani prawnym małoletniego, podczas gdy pozostaje on pod jej pieczą. Skarżąca podkreślała, że sprawuje wyłączną opiekę nad małoletnim bez jakiegokolwiek wsparcia rodziców dziecka. Zarzucała błędną ocenę orzeczenia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]. sygn. akt [...].
W toku postępowania odwoławczego przedłożono orzeczenie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]. o sygn. akt [...] zmieniające orzeczenie tegoż sądu z dnia 13 września 2021 r. w ten sposób, że na czas trwania toczącego się postępowania orzeczono o ograniczeniu władzy rodzicielskiej przez K. K. i D. J. nad małoletnim K. J. poprzez umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej u M. K. i R. K. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustalając stan faktyczny wskazało, że skarżąca niewątpliwie jest babcią małoletniego (lat 6), która wraz z dziadkiem sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę i ponosi koszty jego utrzymania. Rodzice małoletniego to K. K. i D. J. Orzeczeniem właściwej jednostki małoletni został zaliczony do osób niepełnosprawnych do dnia 21 stycznia 2021 r. Przy czym, na podstawie zapisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, dalej ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), przedłużono termin ważności ww. orzeczenia do 60 dni od dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii, nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia. Na tej podstawie orzeczenie o niepełnosprawności małoletniego obowiązuje nadal.
W dniu 28 czerwca 2021 r. skarżąca wraz z mężem złożyli do sądu rodzinnego wniosek o ustanowienie ich rodziną zastępczą dla małoletniego. Jednocześnie wnieśli o zabezpieczenie ich wniosku na czas trwania postępowania. Orzeczeniem z dnia 13 września 2021 r., zmienionym postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r., sąd orzekł, że na czas toczącego się postępowania ogranicza władzę rodzicielska rodziców małoletniego poprzez umieszczenie go w spokrewnionej rodzinie zastępczej u dziadków (skarżącej i jej męża).
W dalszych rozważaniach organ odwoławczy przywołał art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. stwierdzając, że skarżąca nie spełnia wymogów podmiotowych uprawniających ją do ubiegania się o świadczenia rodzinne. Nie budzi żadnych wątpliwości, że nie jest ona rodzicem małoletniego, jego opiekunem prawnym, czy faktycznym. W tym ostatnim zakresie nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 3 pkt 14 u.ś.r. (nie wystąpiła do sądu o przysposobienie dziecka). Organ odwoławczy wskazał, że znane jest mu orzecznictwo sądów administracyjnych odwołujące się do wykładni prokonstytucyjnej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie uznania prawa do świadczeń dla osób spoza kręgu podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.ś.r., które faktycznie ponoszą koszty utrzymania dziecka, jednakże organy administracji wiąże zasada legalizmu.
Nadto zamiarem strony wynikającym z wniosku złożonego do sądu rodzinnego było ustanowienie jej rodziną zastępczą dla małoletniego. To żądanie w pewnym sensie się ziściło, gdyż w dniu 30 listopada 2021 r. sąd zabezpieczył wniosek, tym samym małoletni znalazł się w pieczy zastępczej dziadków, co wyklucza przyznanie stronie świadczeń rodzinnych. Może ona natomiast ubiegać się o świadczenia przysługujące na mocy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.).
W skardze strona zarzucała naruszenie art. 4, art. 3 pkt 14, art. 5 i art. 8 u.ś.r. w związku z art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3, art. 20, art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że strona nie jest opiekunem faktycznym małoletniego, a w konsekwencji pozbawienie jej prawa do zasiłku rodzinnego podczas gdy małoletni pozostaje pod opieką dziadków (jej i jej męża). Sprawują oni bieżącą pieczę nad dzieckiem i ponoszą koszty jego utrzymania. W tej sytuacji odmowa przyznania świadczenia powoduje naruszenie praw dziecka do ochrony i pomocy ze strony państwa oraz powstanie nierówności wobec prawa.
Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przyznania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków oraz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu opisała okoliczności faktyczne sprawy, art. 4 i art. 8 u.ś.r. oraz cel zasiłku, tj. pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka. Okoliczność ta winna mieć nadrzędne znacznie przy ustalaniu praw do zasiłku rodzinnego, bowiem służy zaspokajaniu potrzeb dziecka i jego ochronie. Świadczenie skierowane jest do podmiotów sprawujących opiekę nad dzieckiem, zasadniczo do rodziców. Powołane przepisy w nienależyty sposób chronią jednak opiekunów faktycznych, co dostrzegło orzecznictwo sądów administracyjnych odwołujące się w tym zakresie wprost do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. Strona wskazała na art. 72 Konstytucji RP, oraz poglądy interpretujące ten przepis. Przywołała także art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka i jego umocowanie w systemie źródeł prawa, wywodząc konieczność respektowania wynikających z niego zasad nakazujących władzom i instytucjom publicznym i prywatnym najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.
Ograniczenie prawa do świadczeń w okolicznościach faktycznych sprawy stanowi istotne naruszenie praw wynikających z powołanych przepisów Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka. Obowiązkiem Państwa jest uznawanie praw dziecka do życia na poziomie odpowiadającym jego rozwojowi oraz wspieranie rodziców i opiekunów dziecka oraz udzielania im pomocy w realizacji właściwego zabezpieczenia warunków życia dziecka. Ograniczanie dostępności do zasiłku rodzinnego osobom sprawującym bieżącą pieczę nad dzieckiem, orzeczoną sądownie, godzą w interesy dziecka chronione wskazanymi przepisami, co uzasadnia ich bezpośrednie zastosowanie, co potwierdza powołane w skardze orzecznictwo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu 24 marca 2022 r. do sprawy przystąpił Rzecznik Praw Dziecka, zarzucając naruszenie przepisów postepowania, art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm, dalej k.p.a.), poprzez naruszenie zawartych w nich zasad; art. 4 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na podstawie prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje zasiłek rodzinny ani dodatek do tego zasiłku.
Wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją aktu.
W uzasadnieniu wskazał, że dobro dziecka jest pojęciem kluczowym we wszystkich przepisach odnoszących się do praw dziecka, co narzuca kierunek ich wykładni nakazującej uwzględnienie norm konstytucyjnych. Negował wykładnię przepisów dokonaną przez organy a wykluczającą skarżącą z kręgu osób uprawnionych do występowania o świadczenie w związku ze sprawowaniem pieczy nad dzieckiem, godzi ona w cel świadczenia mającego stanowić wsparcie finansowe dla rodzin w realizacji podstawowej ich funkcji - opieki nad dzieckiem w sferze ekonomicznej, jako forma pomocy w kosztach utrzymania dziecka. W tym zakresie winna dominować wykładnia celowościowa uwzględniająca prawa dziecka.
Analizując zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik wskazał na konieczność oceny okoliczności faktycznych i prawnych z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, które winny być stosowane bezpośrednio. Przywołał art. 72 Konstytucji RP ustanawiający prawo żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Ustanowione w Konstytucji zapisy dotyczące ochrony praw dziecka umiejscowiono w podrozdziale dotyczącym praw i wolności ekonomicznych, co nie przekreśla obowiązku respektowania tych praw jako wolności osobistych i politycznych. Rzecznik przywołał także tezy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt K 18/02, potwierdzające przedstawione zasady wykładni przepisów oraz przepisy Konwencji o Prawach Dziecka ustawiające obowiązek opieki Państwa nad dzieckiem, które ze względu na swoje dobro nie może pozostać w dotychczasowym środowisku. Oznacza to także, że wszelkie ustawy winny być zgodne z zapisami Konwencji.
Jej najważniejszym zapisem jest nakaz kierowania się dobrem dziecka wyrażonym w art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka. Nie ulega wątpliwości, że osoba odpowiedzialna za dobro dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad dzieckiem ma prawo domagania się pomocy od Państwa w sprawowaniu tej opieki. Obejmuje to również pomoc materialną, a przynajmniej częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Nie jest sporne, że do czasu ustanowienia strony spokrewnioną rodziną zastępczą faktycznie sprawowała ona opiekę nad małoletnim nie otrzymując żadnego wsparcia, zakres jej opieki równał się obowiązkom obciążającym rodziców, którzy są uprawnieni do świadczeń, zatem odmowa ich przyznania stronie narusza wskazane przepisy. Powierzenie stronie pieczy bieżącej oznacza obowiązek utrzymania dziecka i zapewnienia mu wychowania, bezpieczeństwa, zdrowia i godziwych warunków, zatem odmowa przyznania świadczenia godzi interes dziecka chroniony ustawą, Konstytucją i Konwencją o Prawach Dziecka.
Końcowo Rzecznik przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych popierające przedstawioną wykładnię spornych w sprawie przepisów. Wskazał nadto, że w rezultacie skarżąca sprawująca do dnia 30 listopada 2021 r. bieżącą pieczę nad małoletnim jest uprawiona do wystąpienia z żądaniem przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami.
Pismem z dnia 28 marca 2022 r. skarżąca złożyła replikę na odpowiedź organu. Zwracała uwagę na konieczność wykładni celowościowej, wywodząc, że do listopada 2021 r. małoletni był pozbawiony prawa do świadczeń. Nadto przywołała argumentację podnoszoną już przez Rzecznika Praw Dziecka, odwołującą się do prokonstytucyjnej i celowościowej wykładni spornych w sprawie przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a do lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga okazała się zasadna. Nadto Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy spór w pełni podziela argumentację przedstawioną w piśmie Rzecznika Praw Dziecka datowanym na dzień 24 marca 2022 r. Wykładnia spornych w sprawie przepisów nie może być bowiem dokonywana jedynie na podstawie wykładni językowej, jej prymat nie oznacza pominięcia innych reguł interpretacyjnych. Przykład tej sprawy dowodzi, że rezultat zastosowania wyłącznie językowego odczytania norm prawnych godzi w konstytucyjne cele ustawy. Niewątpliwe wykładnia językowa przepisów otwiera próbę odczytania regulacji prawnych, nie można jednak na tym poprzestać, a prawdziwy sens norm prawnych można uzyskać dopiero gdy rezultat wykładni językowej, systemowej i celowościowej doprowadzi do zgodnego wyniku.
Na aspekt takiego spojrzenia na sprawę i konieczność odwołania się do celu regulacji i umieszczenia jej w systemie prawa zawraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2708/17, którym oddalono skargę kasacyjną od orzeczenia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 567/17 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela zawartą tam argumentację i wnioski.
Na wstępie jednak wskazania wymaga, że w dniu 14 października 2021 r. strona wystąpiła o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami (z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz rozpoczęcia roku szkolnego) na rzecz małoletniego wnuka K. J., na okres zasiłkowy 2020/2021. Co w sprawie istotne, że do wniosku dołączyła kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w L. Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] (sygn. akt[...]), na mocy którego sąd rodzinny, na zasadzie art. 7301 § 1 i § 2 k.p.c. oraz art. 755 § 1 pkt 4 k.p.c. i art. 7561 k.p.c., na czas trwania toczącego się postępowania o zmianę orzeczenia w przedmiocie władzy rodzicielskiej D. J. i K. K. nad małoletnim K. J., ustalił miejsce pobytu małoletniego K. w miejscu zamieszkania dziadków (tj. M. K. i R. K.). Z treści tego orzeczenia oraz pism strony, co z resztą nie jest negowane przez organy obu instancji, wynika, że w tym czasie skarżąca opiekowała się małoletnim, ponosząc także koszty tej opieki.
Odmawiając stronie przyznania wnioskowanych świadczeń organy wskazały, że w świetle art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 u.ś.r. nie należy ona do podmiotów uprawnionych do ubiegania się o wnioskowane świadczenia.
Przechodząc w ten sposób na grunt przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (ust. 1). Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie uczącej się (ust. 2). Jedocześnie art. 3 pkt 14 ww. ustawy definiuje pojęcie opiekuna faktycznego stanowiąc, że oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.
Z treści przywołanych norm wynika cel zasiłku rodzinnego - częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Zatem ten aspekt - charakter i cel świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do jego pobierania. Świadczenie to służy bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej k.r.o.), zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.
Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, gdyż na mocy powołanego orzeczenia Sąd Rejonowy w L. Wydział Rodzinnych i Nieletnich, na czas trwania postępowania o ustanowienie skarżącej i jej męża (dziadków małoletniego) rodziną zastępczą małoletniego, ustalono miejsce pobytu dziecka w miejscu zamieszkania dziadków. Jak wynika z akt postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r. (sygn. akt[...]) sąd ten zmienił swoje uprzednie postanowienie z dnia 13 września 2021 r. w ten sposób, że na czas trwania toczącego się postępowania ograniczył wykonywanie władzy rodzicielskiej przez rodziców małoletniego poprzez umieszczenie dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej dziecka, tj. u skarżącej i jej męża.
Zatem w okresie od dnia 13 września 2021 r. do dnia 30 listopada 2021 r. – na mocy orzeczenia sądu - małoletni pozostawał w miejscu zamieszkania skarżącej, pod jej opieką i to ona ponosiła koszty jego utrzymania. Nie ma wątpliwości, że w tym przedziale czasowym skarżąca nie może być uznana za opiekuna prawnego dziecka w rozumieniu przepisów art. 145 – 153 k.r.o. Nie spełnia także kryteriów do uznania jej w tym czasie za rodzinę zastępczą, co wyklucza stosowanie przepisów oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczących pieczy zastępczej.
Racje ma zatem strona i Rzecznik Praw Dziecka, że powołane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pomijają w grupie osób uprawnionych do świadczeń opiekunów faktycznych - rzeczywistych, ponoszących trud i koszty opieki nad dzieckiem, czyli takich, które sprawują nad nim pieczę z mocy orzeczenia sądu.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych ogranicza krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie.
W ślad za przywołanymi już orzeczeniami sądów administracyjnych trzeba stwierdzić, że w tej sytuacji prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka, nie są dostatecznie chronione. Nie jest także w sposób właściwy zabezpieczana sytuacja dziecka. Zatem konieczne jest odczytanie spornych przepisów z uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, w szczególności poprzez odniesienie się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.
Konstytucję RP, na co wskazuje jej art. 8, należy stosować bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej. Odnosi się to również do sfery praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP postanowiono, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Z kolei zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą.
W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy tak w istocie należy odczytywać konsekwencję przedstawionego przez stronę postanowienia Sądu Rejonowego w L. Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 13 września 2021 r. (sygn. akt[...]), w którym określono miejsce pobytu dziecka u skarżącej i jej męża, zabezpieczając tym samym jej wniosek o ustanowienie pieczy zastępczej. Z powyższego orzeczenia wynika, że małoletni zamieszkuje u strony i jej męża i to oni zapewniają mu opiekę bieżącą, w tym utrzymanie.
Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń rodzinnych w tym czasie stanowiłoby w opinii Sądu istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.
Oczywistym jest, że ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia. Natomiast odwołanie się do nich ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy te wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji (por. powoływany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2708/17, dostępny w CBOSA).
W pełni aprobując to stanowisko, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, za niezgodne z konstytucyjną i wyrażaną w Konwencji zasadą ochrony praw dziecka uznaje, wynikające z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 u.ś.r., zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania zasiłku rodzinnego wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły one do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą i rzeczywistą pieczę nad dzieckiem. Takie odczytywanie przepisów i zawężenie kręgu osób uprawnianych do świadczeń narusza nakaz równego, jednakowego traktowania adresatów charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Nie znajduje ono uzasadnienia i pozostaje w sprzeczności z celami ustawy i funkcjami świadczeń rodzinnych.
Powierzenie bowiem przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.
Końcowo należy wskazać, na co także trafnie zwraca uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 269/22 dostępne w CBOSA (orzeczenie to odnosi się co prawda do świadczenia wychowawczego, jednakże uwagi na podobieństwo regulacji znajdzie odniesienie także na gruncie rozpoznawanej sprawy), że zapis ustawy daje preferencję opiekunowi faktycznemu, którego wykazywane prawo do opieki jest "słabsze", niż opiekunowi faktycznemu, który opiekę sprawuje na mocy orzeczenia sądowego.
Końcowo trzeba jeszcze odnieść się do powoływanego przez organy obu instancji art. 7 ust. 2 u.ś.r. i ubiegania się przez stronę o ustanowienie jej rodziną zastępczą, co ma eliminować prawo do przyznania świadczeń rodzinnych. Otóż przy zastosowaniu ww. przepisu kluczowy jest stan faktyczny. Ratio legis tej normy jest oczywiste. Jeśli dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej wówczas ta placówka przejmuje koszty jego pobytu. Jak wynika natomiast z akt sprawy, w chwili składania wniosku o świadczenia rodzinne małoletni nie był umieszczony w rodzinie zastępczej, lecz w pieczy bieżącej dziadków na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [....]r. (sygn. akt[....]). Dopiero postanowieniem z dnia [....]r. (sygn. akt III [...]Sąd ten zmienił w/w postanowienie z dnia 13 września 2021 r. w ten sposób, że na czas trwania toczącego się postępowania ograniczył wykonywanie władzy rodzicielskiej przez rodziców małoletniego poprzez umieszczenie dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej dziecka tj. u M. K. i R. K. Dopiero zatem od chwili wydania tego postanowienia wystąpiła podstawa do przyznawania rodzinie zastępczej świadczeń, o których mowa w art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 821 ze zm., dalej ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej).
Tymczasem, strona złożyła wniosek w dniu 14 października 2021 r. W istocie zatem w okresie od 13 września do 30 listopada 2021 r. powstała luka w prawie do pobierania przez nią świadczeń na dziecko, którego odpowiednikiem jest świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, o jakim mowa w art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią ocenę prawną przedstawioną w rozważaniach Sądu, uznając, iż w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej sprawująca pieczę bieżącą nad małoletnim wnuczkiem babcia (skarżąca) jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania zasiłku rodzinnego wraz z wnioskowanymi dodatkami i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przez nią dalszych przesłanek ustawowych, od których ustawa uzależnia przyznanie tego świadczenia.
Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.