Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią.
Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. decyzją odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.
Od w/w decyzji skarżąca wniosła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: Kolegium, SKO) - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - utrzymało w mocy skarżoną odwołaniem decyzję. Podniosło, że uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego - wbrew stanowisku organu pierwszej instancji - oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Nie podzieliło zatem twierdzenia, że w sytuacji skarżącej nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.).
SKO uznało, że skarżąca nie spełnia jednak innych przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. warunku sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i warunku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Według SKO świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, czy też muszą z niego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy. Zdaniem SKO tym wymogom nie odpowiada - ustalony w postępowaniu - zakres pomocy, jaką świadczy skarżąca na rzecz babci.
Nadto ustalono brak spełnienia przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, gdyż skarżąca nie wykazała, aby właśnie w celu sprawowania opieki nad babcią nie podejmowała lub też zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poza tym - w opinii SKO - nie sposób też pominąć roli wujka skarżącej w opiece nad babcią (matką wujka).
W skardze skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji (ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania) i zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. skutkującą przyjęciem, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej, z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną babcią, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej/długotrwałej opieki/pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem skarżącej sprawowana nad babcią opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.
Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) uchylenie decyzji w całości lub w części może nastąpić jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.
Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji - mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty - Sąd uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym.
W rozpatrywanej sprawie skarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną babcią. Uznano, że skarżąca należy do kręgu "innych osób, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny" gdyż jest wnuczką osoby wymagającej opieki. Osoba spokrewniona z babcią skarżącej w pierwszym stopniu (syn babci a zarazem wujek skarżącej) legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, co czyni skarżącą osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności. Zaakcentowano jednak brak związku między sprawowaną przez skarżącą opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia. Ponadto stwierdzono, że nie zachodzi konieczność sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Z materiału aktowego sprawy wynika, że babcia skarżącej - legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - miała operację przepukliny pachwinowej w 2016 r. oraz jest dotknięta chorobą Alzheimera. Przeprowadzone wywiady środowiskowe potwierdzają, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z babcią i małoletnimi dziećmi. Ustalono, że skarżąca zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. opłaca rachunki, wykupuje lekarstwa, kupuje artykuły spożywcze, robi pranie, sprząta, przygotowuje wszystkie posiłki dla babci, pomaga jej w wykonywaniu codziennej higieny osobistej, w ubieraniu i rozbieraniu się, uczęszcza z babcią do lekarzy specjalistów (w zależności od potrzeb raz na 1-1,5 miesiąca).
Ponadto wydziela babci lekarstwa i pilnuje, aby były systematyczne zażywane. Wykazano także, że babcia skarżącej porusza się samodzielnie, rzadko wychodzi sama z mieszkania przed blok, w którym mieszka (wówczas ma przy sobie identyfikator z numerem telefonu wnuczki i adresem zamieszkania).
Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów pt. "Ocena stanu psychofizycznego" z 16 grudnia 2019 r. i 4 marca 2020 r. wynika, że babcia skarżącej przemieszcza się samodzielnie w obrębie mieszkania, samodzielnie siada i zmienia pozycję w łóżku, nie wymaga pielęgnacji odleżyn, nie korzysta z pieluchomajtek, czy też cewnika, samodzielnie korzysta z toalety, odżywia się samodzielnie, wymaga pomocy wnuczki przy myciu i kąpieli, ubieraniu i rozbieraniu, przyjmowaniu leków, robieniu zakupów, a także przy wszystkich czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (pranie, prasowanie, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, mycie okien).
Wobec tak ustalonych okoliczności sprawy kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje zatem nie zakres, lecz charakter sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną babcią, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią.
Podstawę orzekania o przedmiotowym świadczeniu stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zatem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 zawiera zaś definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Omawiana ustawa nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, publ.: CBOSA).
Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, publ. j/w). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia trzeba traktować - tak jak w rozpatrywanej sprawie - niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, w tym przypadku babcię, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem osoby, wobec której opieka jest sprawowana, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, publ. j/w). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej i ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16, publ. j/w). Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Powyższe potwierdza, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Zdaniem Sądu w zaistniałej w sprawie sytuacji, tj. gdy sprawowana przez skarżącą opieka nad babcią nie ma charakteru ciągłego i może być wykonywana o różnych porach dnia, wymagany - zgodnie z omawianą regulacją art. 17 ust. 1 u.ś.r. - związek pomiędzy rezygnacją z (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym jest co najmniej zachwiany albo w ogóle nie istnieje.
W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały zatem jedynie dwie z trzech określonych w tym przepisie przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej babci w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
Zasadnie organ drugiej instancji uznał natomiast, że odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki, tj. brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną babcią.
Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad babcią. W istocie bowiem okoliczność pozostawienia niepełnosprawnej babci przez co najmniej kilka godzin bez faktycznej opieki skarżącej nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia (np. w niepełnym wymiarze czasu pracy) lub innej pracy zarobkowej. Opieki nad niepełnosprawną babcią skarżąca nie wykonuje bowiem całodobowo. Podana przez skarżącą częstotliwość świadczenia przez nią osobistej opieki nad babcią oraz charakter tej opieki, sprowadzający się do wyręczania babci w obowiązkach związanych z prowadzeniem domu oraz wspólnym odbywaniu wizyt lekarskich, nie przekreśla bowiem możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego członkom rodziny jest powinnością każdego członka rodziny, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej.
Jak trafnie zauważono to w zaskarżonej decyzji, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad babcią przez skarżącą nie jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach powołanej już definicji art. 3 pkt 21 u.ś.r. Babcia skarżącej nie wymaga bowiem leczenia odleżyn, pielęgnacji przetok, karmienia przez sondę, nie używa cewnika, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych (nie stosuje pampersów) i odżywia się samodzielnie. Dodatkowo w opiece nad babcią skarżącej udziela się syn babci skarżącej, co wynika z protokołu jego przesłuchania. Pomimo legitymowania się przez niego orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji jest on w stanie odwiedzić swoją matkę kilka razy w tygodniu, także zabiera ją do swojego mieszkania. Kiedy matka przebywa u niego przygotowuje jej posiłki. Przeważnie odwozi matkę z powrotem do skarżącej, ale zdarza się też, że matka nocuje u niego.
Stwierdzić należy, że skarżąca w chwili wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia nie pozostawała w zatrudnieniu. Poza tym nie uprawdopodobniła, że zamierzała podjąć konkretne zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność opieki nad babcią nie mogła tego uczynić.
Co więcej Kolegium słusznie uznało, że skarżąca jest w stanie pogodzić opiekę nad babcią z zatrudnieniem skoro już po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podjęła zatrudnienie. Z treści zapisów znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy skarżącej wynika ponadto, że z wykonywanej pracy nie zrezygnowała, jak twierdziła, w celu sprawowania opieki nad babcią lecz została zwolniona przez pracodawcę na skutek ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych.
W związku z tym należało zaaprobować stanowisko SKO, że w świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawną babcią nie była opieką wymagającą rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Sąd do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.