Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 lutego 2014r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2013r. poz. 594 ze zm.) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem pkt 14 załącznika zatytułowanego "wniosek o nabycie lokalu mieszkalnego, stanowiącego mienie komunalne Gminy Miejskiej Kamienna Góra, położonego w Kamiennej Górze przy ul..., Nr..." do zarządzenia Burmistrza Kamiennej Góry Nr 153/09 z dnia 1 lipca 2009 roku w sprawie zmiany zarządzenia nr 264/08 z dnia 29 października 200 r. w sprawie ustalenia wysokości bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z udziałem w gruncie niezbędnym do korzystania z lokali sprzedawanych w drodze bezprzetargowej na rzecz najemców.
Przedmiotowemu zapisowi zarzucił istotne naruszenie art. 6 ust. 4 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014, poz. 150 j.t.) oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczy pospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., nr 78. poz. 483).
W motywach uzasadnienia organ nadzoru podał, że działając na podstawie art. 30 ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz uchwały nr XIV/97/07 Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 26 września 2007 roku w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej w Kamiennej Górze Burmistrz Miasta Kamiennej Góry w dniu 1 lipca 2009 roku wydał zarządzenie nr 153/09 w sprawie zmiany zarządzenia nr 264/08 z dnia 29 października 2008 roku w sprawie ustalenia wysokości bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z udziałem w gruncie niezbędnym do korzystania z lokali sprzedawanych w drodze bezprzetargowej na rzecz najemców.
Na skutek wezwania Organu Nadzoru, Burmistrz Miasta Kamienna Góra, pismem z dnia 23 września 2013 roku przekazał Organowi Nadzoru zarządzenie nr 153/09. Zarządzenie to wpłynęło do Organu Nadzoru w dniu 27 września 2013 roku.
Ze względu na fakt, iż upłynął już termin 1 roku od dnia podjęcia przedmiotowego zarządzenia oraz termin 30 dni od dnia jego przekazania Organowi Nadzoru, Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę na pkt 14 Załącznika do przedmiotowego Zarządzenia Burmistrza wnioskując o orzeczenie jego niezgodności z prawem.
Podał, że w niniejszej sprawie, na skutek pisma Ł. K. z dnia 17 lipca 2013 roku (informującego o odmowie sprzedaży na rzecz Ł. K. lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy Miejskiej Kamienna Góra z uwagi na fakt, iż będzie ona domagała się zwrotu wpłaconej kaucji mieszkaniowej) zakwalifikowanym przez Organ Nadzoru jako zawiadomienie o podjęciu przez Burmistrza Kamiennej Góry zarządzenia z dnia 1 lipca 2009 roku Nr 153/09 z istotnym naruszeniem prawa, organ nadzoru przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i ustalił, że zarządzenie Burmistrza nr 153/09 zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4 oraz 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ponadto zakwestionowany zapis uchwały jest sprzeczny z zasadami państwa prawa i legalizmu wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przechodząc do meritum sprawy organ nadzoru stwierdził, że stosownie do treści art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst, jednolity Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603) - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowego zarządzenia- właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele tam wskazane. Wówczas nie obowiązywał jeszcze zapis ustawowy dotyczący elementów obligatoryjnych uchwały odpowiednio rady lub sejmiku takich jak warunki udzielania bonifikaty oraz wysokość stawek procentowych. Aktualnie kwestie te normuje art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z powyższego wynika, że na gruncie obowiązujących w dacie podjęcia zarządzenia, przepisów prawa, Burmistrz Miasta Kamiennej Góry, był uprawniony do wydania zarządzenia Nr 264/08 z dnia 29 października 2008 roku w sprawie ustalenia wysokości bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z udziałem w gruncie niezbędnym do korzystania z lokali sprzedawanych w drodze bezprzetargowej na rzecz najemców oraz zmieniającego je zarządzenia nr 153/09.
Mocą § 1 ust. 2 Zarządzenia Nr 153/09 wprowadzono w § 2 pkt 2 Zarządzenia nr 264/08 zapis o następującej treści "wnioskodawcy ubiegający się o wykup lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy Miejskiej w Kamiennej Górze zobowiązani są do przedłożenia wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia". Z kolei stosownie do punktu 14 tego załącznika do Zarządzenia "w przypadku zakupu lokalu mieszkalnego wraz z bonifikatą w cenie sprzedaży oświadczam/-y, iż nie będę/nie będziemy domagali się od dotychczasowego właściciela lub zarządcy zwrotu wpłaconej kaucji mieszkaniowej wraz z jej waloryzacją".
W ocenie Organu Nadzoru zapis taki ostać się nie może bowiem w sposób istotny narusza art. 6 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Burmistrz Miasta Kamienna Góra nie był uprawniony do regulowania w przedmiotowym zarządzeniu kwestii związanych ze zwrotem kaucji mieszkaniowej. Tymczasem w zaskarżonym zarządzeniu uzależniono możliwość zakupu lokalu mieszkalnego od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się zwrotu kaucji mieszkaniowej (pkt 14 Załącznika do Zarządzenia Nr 153/09 in fine).
W tym miejscu wskazano, że ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego kompleksowo normuje m.in. zasady wpłacania i wypłacania kaucji. I tak m.in. stosownie do treści normy ujętej w art. 6 ust. 4 ww. ustawy kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu. Ponadto zgodnie z art. 36 ww. ustawy kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r., pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę (ust. 1). Przy czym w myśl ust. 2 ww. przepisu, kaucja wpłacona przez najemcę w okresie obowiązywania ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn.zm.), podlega zwrotowi w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłacaniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu, w terminie określonym w ust.
- 1. Zwrócona kwota nie może być jednak niższa od kwoty kaucji wpłaconej przez najemcę.
W świetle przytoczonych przepisów stwierdzono, iż Burmistrz nie był uprawniony do normowania kwestii zrzeczenia się zwrotu kaucji mieszkaniowej bowiem zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami ustawy nabywcy lokalu mieszkalnego przysługuje zwrot zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej m.in. w przypadku nabycia lokalu na własność. Dalej stwierdzono, że Stanowisko Organu Nadzoru potwierdza również orzecznictwo sądowe. Na tę okoliczność organ nadzoru przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że ustawodawca nie tylko zakreśla termin zwrotu kaucji, ale również wprowadza obowiązek zwrotu kaucji – niezależnie od daty jej wypłacenia.
Wskazano, że w świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podejmując akty prawne w oparciu o normę ustawową, organ musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.
Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r.(K 25/99, OTK 2000/5/141): iż przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji stosuje się odnoszące do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)".
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kamiennej Góry stwierdził w piśmie z dnia 5 marca 2014r., że po analizie treści skargi oraz jej uzasadnienia strona przeciwna uznaje jej zasadność, a przez to brak podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających pozostawienie pkt 14 wskazanego "Wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego mienie komunalne Gminy Miejskiej w Kamiennej Górze" w dotychczas obowiązującym brzmieniu. Skoro więc Zarządzeniem nr 55/2014 z dnia 27 lutego 2014r. Burmistrz Kamiennej Góry wykreślił pkt 14 z w/w. załącznika nr 1 określonego we wskazanych zarządzeniach, przestały istnieć podstawy do dalszego procesowania w niniejszej sprawie, przez co zasadny pozostaje wniosek o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.
Pismem z dnia 15 kwietnia 2014r. Wojewoda Dolnośląski poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w skardze. Stwierdził,iż przedmiotowe zarządzenie obowiązywało od dnia jego podjęcia tj. od 1 lipca 2009 roku do dnia 27 lutego 2014 roku, kiedy to nastąpiła jego zmiana. Zatem przez okres obowiązywania przedmiotowego zarządzenia było ono wykonywane i wywierało skutki prawne. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Organu Nadzoru, mimo że skarga nadzorcza zawiera wniosek o orzeczenie niezgodności aktu z prawem, które skutkuje derogowaniem kwestionowanego zapisu ze skutkiem ex nunc, to zasadne jest jej podtrzymanie. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że sankcja niezgodności z prawem pełni także funkcję urzędowego stwierdzenia nielegalności aktu w ramach postępowania odszkodowawczego z art. 4171 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2014, poz. 121 ze zm.).
Natomiast uznanie skargi i uchylenie kwestionowanego zapisu zarządzenia przez Burmistrza Miasta Kamiennej Góry, powoduje jedynie utratę mocy obowiązującej zaskarżonego zarządzenia Burmistrza (w części zaskarżonej) od czasu podjęcia zarządzenia zmieniającego (Nr 55/2014) tj. od 27 lutego 2014 roku. Zatem inne są skutki orzeczenia sądu stwierdzającego podjęcie zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa i podjętego przez Burmistrza zarządzenia nr 55/2014.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Na wstępie należy zgodzić się z oceną organu nadzoru, w myśl której na gruncie obowiązujących w dacie podjęcia zarządzenia, przepisów prawa, Burmistrz Miasta Kamiennej Góry, był uprawniony do wydania zarządzenia Nr 264/08 z dnia 29 października 2008 roku w sprawie ustalenia wysokości bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z udziałem w gruncie niezbędnym do korzystania z lokali sprzedawanych w drodze bezprzetargowej na rzecz najemców oraz zmieniającego je zarządzenia nr 153/09. Stosownie do treści art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowego zarządzenia- właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele tam wskazane. Wówczas nie obowiązywał jeszcze zapis ustawowy dotyczący elementów obligatoryjnych uchwały odpowiednio rady lub sejmiku takich jak warunki udzielania bonifikaty oraz wysokość stawek procentowych. Aktualnie kwestie te normuje art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Mocą § 1 ust. 2 Zarządzenia Nr 153/09 wprowadzono w § 2 pkt 2 Zarządzenia nr 264/08 zapis o następującej treści "wnioskodawcy ubiegający się o wykup lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy Miejskiej w Kamiennej Górze zobowiązani są do przedłożenia wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia". Z kolei stosownie do punktu 14 tego załącznika do Zarządzenia "w przypadku zakupu: lokalu mieszkalnego wraz z bonifikatą w cenie sprzedaży oświadczam /-y, iż nie będę/ nie będziemy domagali się od dotychczasowego właściciela lub zarządcy zwrotu wpłaconej kaucji mieszkaniowej wraz z jej waloryzacją".
Prawidłowo wywodzi organ nadzoru, że kwestionowane postanowienie w istotny sposób narusza normę art. 6 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Burmistrz Miasta Kamienna Góra nie był uprawniony do regulowania w przedmiotowym zarządzeniu kwestii związanych ze zwrotem kaucji mieszkaniowej. Wynika to z tego, że powołana ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego kompleksowo normuje m.in. zasady wpłacania i wypłacania kaucji. I tak m.in. stosownie do treści normy ujętej w art. 6 ust. 4 ww. ustawy kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu.
Ponadto zgodnie z art. 36 ww. ustawy kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r. pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę (ust. 1). Przy czym w myśl ust. 2 ww. przepisu; kaucja wpłacona przez najemcę w okresie obowiązywania ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105. poz. 509 z późn.zm.), podlega zwrotów zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłacaniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu, w terminie określonym w ust.
1. Zwrócona kwota nie może być jednak niższa od kwoty kaucji wpłaconej przez najemcę. W zaskarżonym zarządzeniu uzależniono możliwość zakupu lokalu mieszkalnego od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się zwrotu kaucji mieszkaniowej (pkt 14 Załącznika do Zarządzenia Nr 153/09 in fine), podczas gdy zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami ustawy nabywcy lokalu mieszkalnego przysługuje zwrot zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej m.in. w przypadku nabycia lokalu na własność.
Stanowisko organu nadzoru znajduje pełne potwierdzenie w ugruntowanym w tej sprawie orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Należy również podzielić znajdujące potwierdzenie w orzecznictwie sądowym stanowisko organu nadzoru, że kwestionowana regulacja narusza normę art. 2 Konstytucji ustalającą zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym i art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika, m.in., że realizując prawnie uregulowane kompetencje organ musi uwzględnić treść normy ustawowej. Normy kompetencyjne (upoważniające) muszą być interpretowane w sposób ścisły, gdyż obowiązuje zakaz domniemania kompetencji organu jak też wyprowadzania tej kompetencji w drodze analogii.
Wobec tego co powiedziano, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak pkt I sentencji wyroku.
Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy, a w pkt. III, w jej art. 200.
J.T. 03.10.14r.