Uzasadnienie
W dniu 1 września 2021 r. D. J. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. J. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w N. z dnia 25 lipca 1990 r., zaliczające matkę strony do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i w związku z narządem wzroku oraz stwierdzające, że matka strony wymaga opieki.
Decyzją z dnia 28 października 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta N. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał na podstawie ustaleń z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że matka wnioskodawcy jest osobą niedowidzącą w stopniu znacznym, choruje na jaskrę, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu II, zwyrodnienie kręgosłupa, ma problemy kardiologiczne i okulistyczne – odklejanie siatkówki. Ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy innej osoby w codziennym funkcjonowaniu – prowadzeniu gospodarstwa domowego, wizytach u lekarzy, przygotowywaniu leków, pomiarach ciśnienia i cukru. Samodzielnie porusza się po mieszkaniu i samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez syna. Wnioskodawca pomaga matce w codziennej higienie, mierzy ciśnienie i poziom cukru, wykupuje i podaje matce leki, prowadzi gospodarstwo domowe (sprząta, pierze, gotuje, robi zakupy), umawia wizyty lekarskie, towarzyszy matce podczas wizyt lekarskich i na spacerach, załatwia sprawy urzędowe. Codziennie świadczy pomoc w wymiarze 5 – 6 godzin, czasami w nocy. Podczas nieobecności wnioskodawcy w opiece nad matką pomaga jego brat, który jest aktywny zawodowo.
Przy pierwszej próbie (niezapowiedzianej) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania nie zastano wnioskodawcy, a jego matka samodzielnie zeszła z piętra domu, otworzyła drzwi poinformowała pracowników o nieobecności syna. Ponadto korespondencję z organu wysyłaną do syna, matka wnioskodawcy dwukrotnie odebrała, składając podpis na potwierdzeniu odbioru.
Zdaniem organu zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej przez wnioskodawcę nie ma związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Matka wnioskodawcy nie jest osobą leżącą, samodzielnie porusza się po mieszkaniu i samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez syna, jest w stanie zadzwonić do syna w razie potrzeby. Obowiązki związane z opieką nad matką wnioskodawca jest w stanie pogodzić z prowadzeniem działalności gospodarczej lub z praca zawodową, chociażby w ograniczonym zakresie. Obowiązek opieki dziecka nad starszym, schorowanym rodzicem ma wymiar bardziej moralny niż prawny i pomoc ta powinna być bezinteresowna. Poza tym obowiązek alimentacyjny wobec matki ciąży również na bracie wnioskodawcy.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez wnioskodawcę nie jest spowodowane sprawowaniem opieki nad matką. Wbrew twierdzeniom organu, przywołany przepis nie uzależnia otrzymania świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wiąże się z rezygnacją z zatrudnienia.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę nad niepełnosprawną matką nie wymusza na nim rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka nad matką sprawowana przez wnioskodawcę polega na prowadzeniu gospodarstwa domowego: robieniu zakupów, sprzątaniu, praniu, przygotowywaniu posiłków, wykupywaniu leków. Wykonywanie czynności związanych z opieką nad matką zajmuje stronie około 5 – 6 godzin dziennie. Matka wnioskodawcy nie wymaga całodobowej czy wielogodzinnej, nieprzerwanej opieki, lecz pomocy ograniczonej czasowo do kilku godzin na dobę, przeznaczonych na czynności o wyższym, z perspektywy osoby niepełnosprawnej, stopniu trudności, takich jak: zakupy, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie. Byłaby w stanie poradzić sobie bez pomocy syna przez kilka godzin dziennie.
Wskazane przez wnioskodawcę czynności związane z opieką nad matką (przygotowywanie ubrań, posiłków, leków, ścielenie łóżka, pomoc przy kąpieli, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru) nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby przy należytej organizacji zajęć wykluczały podjęcie pracy zarobkowej. Taką pomoc wnioskodawca może zapewnić matce przez rozpoczęciem i po zakończeniu pracy. Z podjęciem zatrudnienia nie kolidują czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, zakupy, gotowanie, palenie w piecu) oraz spacery czy wizyty u lekarzy – osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, robią zakupy, przygotowują posiłki dla członków rodziny, odbywają spacery, a także wizyty u lekarzy, nierzadko towarzyszą przy takich wizytach członkom rodziny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez wnioskodawcę nie jest spowodowane sprawowaniem opieki nad matką. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenie pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą tej opieki jest zaspokojenie normalnych, codziennych potrzeb osoby niepełnosprawnej i zapewnienie jej egzystencji. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału, skarżący ze względu na sprawowaną opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawną matką, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką rzeczywiście uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia.
Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA.
Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem, zaliczającym ją do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i w związku z narządem wzroku oraz stwierdzającym, że matka strony wymaga opieki.
Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący zamieszkuje w domu jednorodzinnym i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną matką (76 lat). Matka strony jest osobą niedowidzącą w stopniu znacznym, choruje na jaskrę, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu II, zwyrodnienie kręgosłupa, ma problemy kardiologiczne i okulistyczne – odklejanie siatkówki. Wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu z uwagi na znaczne niedowidzenie.
W trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 4 października 2021 r. ustalono, że matka wnioskodawcy samodzielnie porusza się po mieszkaniu i samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez syna. Wnioskodawca pomaga matce w codziennej higienie, mierzy ciśnienie i poziom cukru, wykupuje i podaje matce leki, prowadzi gospodarstwo domowe (sprząta, pierze, gotuje, robi zakupy), umawia wizyty lekarskie, towarzyszy matce podczas wizyt lekarskich i na spacerach, załatwia sprawy urzędowe. Codziennie świadczy pomoc w wymiarze 5 – 6 godzin, czasami w nocy. Podczas nieobecności wnioskodawcy w opiece nad matką pomaga jego brat, który jest aktywny zawodowo.
Przy pierwszej próbie (niezapowiedzianej) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania nie zastano wnioskodawcy, a jego matka samodzielnie zeszła z piętra domu, otworzyła drzwi i poinformowała pracowników o nieobecności syna. Ponadto korespondencję z organu wysyłaną do syna, matka wnioskodawcy dwukrotnie odebrała (w dniu 6 września 2021 r. i 27 września 2021 r.), składając podpis na potwierdzeniu odbioru wezwania i zawiadomienia.
W oświadczeniach z dnia 31 sierpnia 2021 r. oraz 10 września 2021 r. wnioskodawca wskazał, że pomaga mamie przy kąpieli pod prysznicem, przygotowuje ubrania i pomaga w ubieraniu się, dwa razy dziennie podaje leki, mierzy ciśnienie i poziom cukru, zakrapia oczy, smaruje kremem plecy, przygotowuje i podaje 5 posiłków dziennie, umawia wizyty lekarskie, towarzyszy przy spacerach po ogrodzie, codziennie robi bieżące zakupy (większe raz w tygodniu), sprząta, pierze, prasuje, opłaca rachunki, załatwia sprawy urzędowe, przynosi opał i pali w piecu, odśnieża w zimie, wykonuje czynności ogrodnicze. W oświadczeniu z dnia 16 września 2021 r. wnioskodawca wyjaśnił, że doprowadza mamę do łazienki, w trakcie drobnych zakupów mama zostaje sama w domu, a podczas robienia większych zakupów mamą opiekuje się jego brat.; w sprawowaniu opieki pomagają czasami brat, była żona i córka.
Z zaświadczenia PUP w K. z dnia 21 września 2021 r. wynika, że skarżący w latach 1999 – 2000 był osobą bezrobotną, w latach 2000 – 2012 pracował zawodowo i ponownie w latach 2012 – 2016 był osobą bezrobotną. Od 8 stycznia 2016 r. skarżący rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej (usługi remontowo – budowlane), od 27 czerwca 2016 r. do 19 października 2018 r. i ponownie od 12 lipca 2019 r. skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej.
Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznały organy, odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia (prowadzeniem działalności gospodarczej) przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką.
Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia (nie prowadzi działalności gospodarczej), chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka nad matką ogranicza się bowiem do pomocy przy higienie osobistej (pomoc przy kąpieli pod prysznicem) i ubraniu się, dwa razy dziennie podawaniu leków, mierzeniu ciśnienia i poziomu cukru, przygotowywaniu posiłków, prowadzeniu gospodarstwa domowego, towarzyszeniu przy wizytach lekarskich i spacerach, przy czym matka samodzielnie porusza się po domu (schodzi z piętra, otwiera drzwi i podejmuje korespondencję), samodzielnie korzysta z toalety i spożywa posiłki. Jest więc osobą chodzącą, pomimo konieczności pomocy drugiej osoby przy wychodzeniu z domu.
Jednakże wykonywanie tych czynności przez skarżącego możliwe byłoby również po podjęciu przez niego pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych). Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącego (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, sprzątani, pranie, prasowanie) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącego. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy. Istotne jest też, ze skarżący wspólnie z matką prowadzi gospodarstwo domowe i czynności związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego wykonuje również dla siebie.
Zaznaczyć należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżący, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad matką przez skarżącego, nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała skarżącemu jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy, skoro może być sprawowana tylko przez część dnia. Istotne jest, że skarżący nie uprawdopodobnił, że podjęcie pracy, choćby w ograniczonym wymiarze, jest niemożliwe z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką.
Ponadto skarżący i jego matka korzystają z pomocy brata skarżącego, który również obciążony jest obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki. Obowiązek ten może być spełniani nie tylko w formie bezpośredniej opieki nad matką, ale również w formie pomocy finansowej. Istnieje bowiem możliwość korzystania z usług opiekuńczych świadczonych przez powołane do tego instytucje.
W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez niego opieka nad niepełnosprawną matką nie była opieką wymagającą nie podejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.
Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.