Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. M. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, w dniu 19 czerwca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią Z. M. Do wniosku strona dołączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17 maja 2019 r., z którego wynika, że babcia strony została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano na stałe, z adnotacją, że niepełnosprawność oraz ustalony stopień niepełnosprawności istnieją od 25 grudnia 2018 r. (tj. [...] roku życia).
W wydanej w dniu [...] lipca 2019 r. decyzji organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na treść art. 17 § 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.), zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Na skutek wniesionego odwołania, powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach tej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że art. 17 § 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawna po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W ocenie Kolegium, wobec utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma obecnie możliwości odmowy świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tego powodu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstałą później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na uwzględnienie skutków wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na etapie postępowania drugoinstancyjnego, zostało przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy strona spełnia wszystkie pozostałe przesłanki od których ustawodawca uzależnił przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i czy nie zachodzą okoliczności wyłączające prawo do tego świadczenia. W tym celu, organ odwoławczy zlecił Burmistrzowi Ś. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienie dowodów i materiału w sprawie poprzez ustalenie: czy strona sprawuje nad babcią opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a także, czy opieka ta (w przypadku jej sprawowania) uniemożliwia podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Dodatkowo, organ zwrócił uwagę na konieczność odebrania przez stronę oświadczenia o którym mowa w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Jak dalej wskazało SKO, z przeprowadzonego w dniu 7 października 2019 r. wywiadu środowiskowego wynikało, że strona mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z babcią, zapewniając jej całodobową opiekę, która uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia i uzyskanie dochodu. W związku z uzyskanymi w toku wywiadu środowiskowego informacjami o tym, ze babcia strony posiada trzy córki, a więc osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, w dniu 25 listopada 2019 r. przeprowadzono kolejny wywiad środowiskowy w toku którego strona oświadczyła, że jedna z córek mieszka w Polsce i pracuje w systemie zmianowym, dlatego nie może zapewnić matce opieki, kolejne dwie córki mieszkają w [...]. Jedna z nich nie utrzymuje kontaktu z matką, a druga utrzymuje kontakt sporadyczny, ale z powodu własnej sytuacji zdrowotnej nie jest w stanie się nią zająć. Organ drugiej instancji zaznaczył przy tym, że z akt sprawy nie wynika, by któraś z córek posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na tle tych ustaleń faktycznych SKO podkreśliło, że babcia strony posiada trzy córki, które są osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu, zaś ustawodawca nie pozwala samodzielnie wybrać osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego spośród osób zobowiązanych do alimentacji, albowiem osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki przysługuje świadczenia pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konkluzji SKO stwierdziło, że w sytuacji, gdy nie wykazano, aby córki osoby wymagającej opieki posiadały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika (adwokata), zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając tej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Zdaniem strony, w sprawie należało odstąpić od wykładni językowej przepisu art. 17 ust.1a u.ś.r. na rzecz wykładni funkcjonalnej i uznać, że skoro strona jest faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej to spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem skarżącej, wykładnia językowa art. 17 ust.1a u.ś.r. dokonana przez organ administracyjny prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami - ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.). W szczególności, z przepisem art. 132 k.r.o.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Orzekając w tych granicach kompetencyjnych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie niesporną okolicznością jest to, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad babcią, która uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia i uzyskanie dochodu (strona 4 decyzji organu drugiej instancji). Kwestie sporne w sprawie koncentrują się natomiast wokół tego, czy skarżąca spełnia przesłanki normatywne do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią, skoro zostało ustalone, że osoba wymagająca opieki ma trzy córki, a treść art. 17 ust 1a u.ś.r. stanowi o tym, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ drugiej instancji orzekając w sprawie poprzestał na literalnej wykładni art. 17 ust 1a u.ś.r. dochodząc do wniosku, że skoro osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to w stosunku do strony zachodzą normatywne przeszkody do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
W punkcie wyjaśnia do dalszych rozważań należy wskazać, że w judykaturze, jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd co do prymatu wykładni językowej przepisów prawa. Granice wykładni językowej nie mają jednak charakteru bezwzględnego. Jeżeli w wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, należy się posiłkować innymi metodami wykładni, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że do przekroczenia granicy wykładni językowej niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141), a także i to, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 5 listopada 2001 r., T 33/01, OTK - B 2002/1/47).
Akceptacja takiego stanowiska prezentowana jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2008 r., I OSK 194/07, Lex nr 454019, z 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/2009, Lex nr 582493).
W nawiązaniu do powyższego Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 (CBOSA), w myśl którego, formalistyczna (językowa) wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) może – w określonych okolicznościach – sprawy doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Sąd akceptuje zatem ten nurt orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym wyraźnie akcentuje się, że przy wykładni art.17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. należy mieć na względzie cel regulacji jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1670/14).
Dopuszczając możliwość odejścia – z powodów wyżej wskazanych - od językowej wykładni przepisów ww. ustawy Sąd przeprowadzoną w sprawie wykładnię literalną art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust.1a u.ś.r. uznaje za niewystarczającą, w pełni podzielając wyrażane w orzecznictwie sądowym – poglądy, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 220/20, CBOSA).
W szczególności, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 oraz z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 (CBOSA), zgodnie z którym, pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjna zasadę równości (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), a także, zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP).
Kierując się dyrektywami wykładni celowościowej, ale w równym stopniu także i systemowej, Sąd zwraca uwagę, że w kontekście brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdzie jest mowa o tym, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (podkreślenie Sądu) nie można pomijać treści art.132 k.r.o. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Przyjęta przez organ orzekający w sprawie wykładnia literalna art. 17 ust 1a u.ś.r., bazująca na językowym brzmieniu tego przepisu, koresponduje jedynie cząstkowo z treścią art. 132 k.r.o., albowiem sprowadza się ona w istocie do wnioskowania, że skoro zostało ustalone, że istnieją osoby zobowiązane względem babci strony w bliższej kolejności, i nie zostało wobec nich orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne skarżącej z tytułu niekwestionowanej opieki nad babcią się nie należy. Zastosowana przez organ wykładnia językowa art. 17 ust 1a u.ś.r., nie uwzględnia przepisu art. 132 k.r.o w jego całościowym brzmieniu, gdzie jest mowa o tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje także wówczas, gdy są osoby zobowiązane w bliższej kolejności, ale nie są one w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że osoba wymagająca opieki (babcia skarżącej) ma trzy córki, Dwie mieszkają w [...], a jedna w Polsce. Organ orzekający w sprawie zlecając drugi wywiad środowiskowy dostrzegł potrzebę dokonania ustaleń faktycznych odnoszących się do córek Z. M., jednakże, nie można tych ustaleń – w ocenie Sądu - uznać za wyczerpujące dla prawidłowego zastosowania normy z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Z ustaleń organu wynika jedynie tyle, że żadna z córek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jedna z córek mieszkających w [...] nie ma z matką kontaktu, druga ma kontakt sporadyczny i ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie zająć się matką. Z kolei trzecia z córek, mieszkająca w Polsce ma pracę zmianową. Należy w tym miejscu podnieść, że w szczególności ta ostatnia córka nie została przesłuchana w charakterze świadka, nie wiadomo jak jest jej sytuacja rodzinna, mieszkaniowa i finansowa, a zatem, czy nie zachodzą w stosunku do niej obiektywne przeszkody wykluczające możliwość zajmowania się matką. Z tych powodów, odmowę przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego Sąd uznał za co najmniej przedwczesną.
W podsumowaniu dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że w sprawie nie poczyniono dostatecznych ustaleń odnośnie do sytuacji rodzinnej, finansowej i mieszkaniowej w szczególności w odniesieniu do tej z córek, która mieszka w Polsce jako osoby zobowiązanej do alimentacji w bliższej kolejności. W konsekwencji, przedwcześnie przyjęto że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Świadczy to o naruszeniu przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W ponownym postępowaniu, rzeczą organów będzie uwzględnienie uwag Sądu oraz przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią strony przez osoby zobowiązane do alimentacji w bliższej kolejności. W tym celu, organy powinny w szczególności przeprowadzić dowód z przesłuchania tej z córek osoby wymagającej opieki, która mieszka w Polsce, celem dokonania niezbędnych dla sprawy ustaleń. Powinnością organów będzie również ustalenie możliwości finansowych córek przebywających poza granicami kraju, rozważanych w kontekście możliwości pokrycia przez nie kosztów opieki nad niepełnosprawną matką na zasadach wolnorynkowych.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a