Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 17 ust. 5 pkt 4, ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 114 ze zm.) dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu odwołania D. P. (dalej: skarżący), od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza K. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem E. P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżący wnioskiem złożonym w dniu 28 listopada 2014 r., zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką E. P. Organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015r. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając wydaną decyzję organ stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny sprawujący opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] przyznano świadczenie pielęgnacyjne A. P. (małżonce skarżącego) na drugie niepełnosprawne dziecko na okres od 1 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2023 r. W związku z tym, zdaniem organu I instancji, brak jest podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
Skarżący pismem z dnia 13 lutego 2015 r. od w/w decyzji wniósł odwołanie, wskazując, że zaskarżona decyzja jest dla niego niesprawiedliwa z racji tego, że posiada z żoną dwoje niesprawnych dzieci i na dzień dzisiejszy jedna osoba nie jest w stanie się nimi opiekować.
Po przeanalizowaniu akt sprawy i rozważeniu argumentów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zważyło, co następuje.
Stosownie do postanowień przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego w postępowaniu odwoławczym jest zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, nie tylko kontrola orzeczenia organu I instancji, ale przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ocena zasadności argumentów postawionych w odwołaniu przez stronę postępowania.
Rozpatrując przedmiotową sprawę, organ odwoławczy dokonał ponownie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności ustalił jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie oraz ocenił ich wpływ na podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie.
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1. matce albo ojcu,
- 2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 4 omawianej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Z powyższego wynika, że jednym z warunków jakie trzeba spełniać, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne jest to, aby inna osoba w rodzinie nie miała ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Tymczasem żona skarżącego, która w świetle regulacji zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niewątpliwie członkiem jego rodziny, ma przyznane decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem skarżącego. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną córką.
Z brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zdaniem organu II instancji, wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było wprowadzenie zasady, iż w rodzinie może być pobierane tylko jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a pobieranie tego świadczenia przez jednego członka rodziny wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny. Decyzja w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją opartą o zasadę uznania administracyjnego. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego to organy decydujące o przyznaniu świadczenia nie mogą tego świadczenia przyznać.
Reasumując, organ II instancji uznał, że wobec nie spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak jest podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem.
W skardze wywiedzionej na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący opisał sytuację rodziną oraz wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów. Skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. uznał te zapisy za niezgodne z Konstytucją. Zdaniem ww. organy nie chcą zastosować się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o zmianę lub uchylenie decyzji organu I i II instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał uprzednie stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a.").
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114; dalej: "u.ś.r."). Świadczenia pielęgnacyjnego dotyczą przepisy zawarte w art. 17 u.ś.r., przy czym warto zaznaczyć, że przepisy tworzące art. 17 u.ś.r. były wielokrotnie zmieniane.
Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r.).
Z kolei w ust. 5 art. 17 u.ś.r. ustawodawca wskazał szereg przesłanek negatywnych, uniemożliwiających przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z pkt 4 tegoż ust. 5 świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo między innymi do świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły przyznania drugiego świadczenia pielęgnacyjnego, skoro żona skarżącego ma już przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na jedno niepełnosprawne dziecko.
Sąd stwierdza, że w obecnym stanie prawnym stanowisko organów administracji stało się bezpodstawne. Należy bowiem zauważyć, że wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 (Dz. U. poz. 1652) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r,. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559, 567 i 1443), w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowi, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Rodziny wychowujące dzieci niepełnosprawne, zwłaszcza więcej niż jedno takie dziecko, znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji społecznej, a z reguły także – w trudnej sytuacji materialnej. Z mocy art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji rodziny takie mają prawo do szczególnej, to jest ponadstandardowej pomocy, która przysługuje wszystkim rodzinom, także tym, które są w stanie radzić sobie same. Istotnym instrumentem tej szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w takiej sytuacji społecznej z powodu znacznej niepełnosprawności niektórych jej członków jest świadczenie pielęgnacyjne. Podmiotem uprawnionym do niego jest członek rodziny – ojciec, matka, opiekun faktyczny, lecz jego beneficjentem jest cała rodzina.
Świadczenie to ma być częściową rekompensatą dochodu utraconego z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej. Jest ono przy tym, co bardzo ważne, powiązane z kontynuowaniem ubezpieczenia społecznego – emerytalnego i rentowego - na koszt publiczny (ze środków publicznych opłacane są składki na ubezpieczenie opiekuna). W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny uznał, że w ekstremalnie trudnej sytuacji rodziny wychowującej więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, rezygnacja z pracy jednego rodzica (opiekuna) często może się okazać niewystarczająca, gdyż opiekun ten nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem, czy trojgiem niepełnosprawnych dzieci. Dlatego prawo powinno w takiej sytuacji stworzyć możliwość rezygnacji z pracy także drugiemu rodzicowi, umożliwiając mu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Natomiast brak takiej możliwości może zmusić rodziców do oddania wszystkich lub niektórych niepełnosprawnych dzieci do publicznego zakładu opiekuńczego, gdzie koszt opieki nad nimi jest nieporównanie wyższy od kosztu świadczeń pielęgnacyjnych dla dwojga rodziców (opiekunów), a opieka nigdy nie będzie tak dobra jak w normalnej rodzinie.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie bez znaczenia dla ogólnego społecznego rachunku kosztów i zysków jest to, że osoba rezygnująca z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zwalnia miejsce pracy, które może zająć bezrobotny, na którym nie ciążą tak trudne obowiązki rodzinne.
Sąd zaznacza, że przywołany wyrok TK dotyczy wprawdzie innego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. ("Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli (...) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie") ale stanowisko TK znajduje pełne zastosowanie do brzmienia tegoż przepisu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji ("Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli (...) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów"). Nie budzi bowiem wątpliwości, że cel obu brzmień przepisu jest taki sam: zablokowanie uzyskania prawa do drugiego świadczenia w jednej rodzinie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1354/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1122/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zdaniem Sądu wszystkie przywołane wyżej argumenty TK znajdują pełne zastosowanie dla oceny tego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., na którym zostały oparte obie decyzje wydane w sprawie. Nie może zatem budzić wątpliwości ocena braku zgodności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu, na podstawie którego zostały wydane obie decyzje w sprawie, z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji ustawodawstwa sprzecznego z Konstytucją.
Takie same stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 3280/14 uznając, że istnieją przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie w której skarżący zażądał wznowienia postępowania sądowego z powołaniem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11, w którym orzekł on, że art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559, 567 i 1443), w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Powołany przepis stanowił materialnoprawną podstawę oceny, jaka została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku objętym przedmiotową skargą o wznowienie postępowania sądowego.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którym uchyleniu podlega zaskarżona decyzja lub postanowienie, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., ale w brzmieniu innym niż to, które zostało zastosowane w ocenianej sprawie. Przepis art. 145a § 1 k.p.a. dający prawo do żądania wznowienia postępowania administracyjnego również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją – nie znalazłby zastosowania.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji uwzględnią powyższe uwagi dotyczące przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r.
W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uznając, że po wyroku TK w sprawie SK 7/11, art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. - także w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - nie może być stosowany ze względu na normatywną tożsamość z przepisem, którego niekonstytucyjność stwierdzona została przez Trybunał.