Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy - wydaną z upoważnienia Wójta Gminy D.- decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]) ustalającą należność, podlegającą zwrotowi przez D. B. i J. B., z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej poniesionych zastępczo przez Gminę D., za pobyt V. B. (wnuczki ur. [...] r.) w Domu Pomocy Społecznej w S. P., w okresie od dnia 1 października 2013 r. do 27 marca 2014 r., w łącznej kwocie 5941,86 zł, oraz ustalającą, że zwrot ww. kwoty powinien nastąpić w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że V. B.- zstępna D.B. i J.B. – przebywała w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie w S. P., w okresie od dnia 1 października 2013 r. do dnia 27 marca 2014 r. Koszt utrzymania mieszkańca w ww. Domu od dnia 1 lutego 2013 r., w skali miesiąca, wynosił 3.060 zł a od dnia 1 lutego 2014 r. – 2957 zł. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.182) – dalej "u.p.s", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz.823) – dalej rozporządzenie, opisaną na wstępie decyzją ustalił należność podlegającą zwrotowi przez D. B. i J.B. z tytułu wydatków jakie zastępczo poniosła Gmina za pobyt ich wnuczki w Domu Pomocy Społecznej w przedstawionym wyżej okresie.
Decyzja ta zakwestionowana została przez D. B. i J. B. – działających przez profesjonalnego pełnomocnika – przez wniesienie odwołania, w którym zarzucono naruszenie:
1/ prawa materialnego, tj:
- - art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez zobowiązanie do ponoszenia odpłatności odwołujących się, tj. dziadków V. B., pomimo okoliczności, że opłatę za pobyt dziewczynki w domu pomocy społecznej wnosili już rodzice;
- - art. 61 ust. 3 w zw. z art.103 ust. 2 u.p.s. poprzez wydanie decyzji żądającej zwrotu zastępczo poniesionych wydatków, pomimo deklarowania podpisania umowy przez odwołujących się; ustalenia opłaty w zawyżonej wysokości przy całkowitym pominięciu sytuacji zdrowotnej oraz bytowej odwołujących i faktu świadczenia przez nich alimentów na rzecz drugiej córki;
2/ prawa procesowego, a to:
- - art. 97 § 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo zasadności wstrzymania się z rozstrzygnięciem do czasu zakończenia postępowania weryfikującego poprawność wcześniejszej decyzji w analogicznej sprawie.
W uzasadnieniu podniesiono, że strony wnosiły o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania odwoławczego od wcześniej wydanej, w analogicznej sprawie dotyczącej tych samych stron, decyzji ustalającej opłaty za wcześniejszy okres. Kwestionowano wówczas nie tylko wysokość opłaty ale przede wszystkim sam obowiązek jej ponoszenia, dlatego zasadnym było i nadal jest, wstrzymanie się z rozstrzygnięciem do czasu zakończenia postępowania odwoławczego we wcześniejszej sprawie. Strony podtrzymały dotychczasowe twierdzenia i zarzuty co do tego, że nie są osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej, w sytuacji, gdy opłatę wnosili jej rodzice. Organ pomocy społecznej nie wskazał także ich jako zobowiązanych do ponoszenia spornych odpłatności, oraz nie informował o procedurze umieszczenia dziecka w placówce.
Autor odwołania powołując się na dotychczasowe orzecznictwo i doktrynę wywodził, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dalszych krewnych (dziadków), nie powstaje w przypadku istnienia osób zobowiązanych do partycypowania w bliższym stopniu (rodziców). Powołano się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, zgodnie z którym, zasada kolejności przyjęta w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.
Nie można zatem obciążać równocześnie wszystkich wstępnych, jeżeli opłatę ponoszą już rodzice. Przywołano także stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2011 r., II SA/Łd 1411/10, zgodnie z którym, obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, osób wymienionych w art. 61 ust 2 pkt 2 u.p.s. powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy przez osobę wskazaną w treści art.61 ust. 2 pkt 2, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Pełnomocnik zauważył także, że orzecznictwo w sprawach dotyczących ponoszenia wymierzonej stronom należności i ustalenia jej wysokości, jest bardzo rozbieżne i odmienne, co powoduje, że większość ośrodków pomocy społecznej nie dochodzi opłaty od dalszych zobowiązanych w przypadku ponoszenia jej przez bliższe osoby.
Niezależnie od powyższego wskazano na trudną sytuację zdrowotną odwołujących się, która powoduje, że wydatki na leki, opiekunkę i wizyty lekarskie, pochłaniają zdecydowanie większą część ich dochodu. Organ pominął te okoliczności oraz całkowicie zbagatelizował fakt, że przekazują drugiej córce alimenty w wysokości 1000 zł na dzieci.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie uwzględniło tego odwołania. Argumentując opisane na wstępie rozstrzygnięcie, Kolegium przywołało art. 60 ust. 1 u.p.s. zgodnie którym, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Przywołano też art. 61 ust. 1 pkt 1 -3 ww. ustawy, wedle którego, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w następującej kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umowa zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby o których mowa w pkt 1 pkt 2. Przy czym osoby i gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Kolejno organ II instancji wskazał na przepis art. 61 ust. 2 u.p.s. określający, w szczególności, górną granicę wysokości opłaty oraz kwotę dochodu na osobę lub na osobę w rodzinie, warunkującą powstanie zobowiązania do ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób o których mowa w ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina z której osoba została skierowane do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.
Natomiast, w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że właściwą drogą do wyegzekwowania takich należności, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy. Dla poparcia tego stanowiska, zacytowano fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, w którym Sąd stwierdził: "z powyższych uregulowań wynika zasada, iż w przypadku poniesienia wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, do których obowiązane są osoby wymienione w ustawie o pomocy społecznej – w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca, a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby – można obowiązek zwrotu poniesionych wydatków, w tym opłat określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, egzekwować od tych osób na drodze administracyjnej określonej w art. 104 ust. 1 -3 tej ustawy".
Kolegium wskazało, że na takim stanowisku stoi również orzecznictwo sądów powszechnych uznając, że niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przez osoby o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (tak uchwała SN z dnia 29 października 2009 r. III CZP 77/09). Wydanie decyzji – na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. – jest możliwie dopiero w przypadku zastępczego dochodzenia przez gminę.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że skoro miesięczny dochód na osobę w rodzinie odwołujących się wynosi 1863,16 zł i przekracza 300% kryterium dochodowego, czyli kwotę 1368 zł, to - w świetle powołanych wyżej przepisów – D. B. i J. B. należą do grona osób (wstępnych) zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt wnuczki – V. B. w domu pomocy społecznej.
W kontekście zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że do akt sprawy przedłożono oświadczenia D. B. z dnia 7 lutego 2014 r, w którym wskazano między innymi: [...] pomagamy finansowo córce B. B.S. i przekazujemy na rzecz dwójki naszych wnucząt C. i A. dobrowolne alimenty w wysokości 1000 zł miesięcznie". Organ zauważył, że oświadczenie to złożone zostało pod odpowiedzialnością karną z art. 233 § 1 K.k. Ważniejsze, zdaniem Kolegium było jednak to, że odwołujący się, pomimo wezwania, nie przedstawili organowi pierwszej instancji tytułu zobowiązującego do alimentacji na rzecz wnuków w wysokości 1000 zł miesięcznie (umowy), czy w przypadku darowizny – dowodów na przekazanie określonych kwot wnukom. Brak współdziałania stron, uniemożliwił ocenę charakteru owych "dobrowolnych alimentów". W tym kontekście organ nadmienił, że zgodnie z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej K.r.o.) obowiązek alimentacyjny powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej albo dalszej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas, potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W tych okolicznościach Kolegium za trafne uznało stanowisko organu pierwszej instancji, że brak woli zawarcia umowy i możliwości przeprowadzenia negocjacji z osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności dotyczących sytuacji finansowej stron, a także ich negatywna postawa, przejawiająca się w braku zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i w braku poparcia argumentacji o trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej dowodami, skutkować musiały ostatecznie, brakiem możliwości ustalenia innej wysokości zwrotu niż określona w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s.
W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie mógł też zaakceptować propozycji stron zawarcia umowy, na podstawie której mieliby oni płacić opłatę w wysokości 50 zł miesięcznie, bez uprzedniego ustalenia ich sytuacji dochodowej i majątkowej, co było niemożliwie na skutek postawy reprezentowanej przez odwołujących się. Kolegium przytoczyło pogląd orzeczniczy, według którego: "organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Strona postępowania nie może czuć się zwolniona od współdziałania ze organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza, jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej zależy tylko od woli strony a organ nie ma żadnych instrumentów prawnych upoważniających go do jej zastąpienia".
Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że żadne z przepisów ustawy nie ustanawia kolejności wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W szczególności brak regulacji prawnej, która wskazywałaby, że zrealizowanie powyższego obowiązku przez wstępnych w pierwszym stopniu, wyłącza obowiązek wstępnych w drugim i dalszym stopniu. Według Kolegium przepis art. 61 u.p.s zawiera wyczerpującą regulację odnoszącą się do zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia. Unormowanie to zostało ukształtowane w taki sposób, by w myśl zasady subsydiarności, koszt pobytu w domu pomocy społecznej ponosiła w pierwszej kolejności jednostka korzystająca z pomocy - mieszkaniec domu, następnie jej krewni - małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w pozostałym ewentualnym zakresie, ciężar tej odpłatności został nałożony na gminę z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, czyli najbliższą jej wspólnotę mieszkańców.
W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie, zaktualizowany na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 powołanej ustawy, obowiązek D. B. i J. B. do ponoszenia odpłatności za pobyt V. B. w domu pomocy społecznej jest równoległy i równoważny względem analogicznego obowiązku jej rodziców oraz wyprzedza obowiązek Gminy D. Kolegium podkreśliło nadto, że u.p.s. nie odsyła wprost ani pośrednio (przez użycie odpowiednich zwrotów) do regulacji zawartej w K.r.o. Obligatoryjność zawarcia umowy o ponoszeniu odpłatności za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej może jedynie wyłączyć wystąpienie okoliczności określonych w art. 64 u.p.s.
Z tego też względu, poniesiona przez Gminę D. odpłatność za pobyt V. B. w ww. Domu Pomocy Społecznej w S. P., w kwocie 5941,86 zł została wyliczona w sposób prawidłowy – miała charakter zastępczy - co uzasadniało dochodzenie przez Gminę jej zwrotu od odwołujących się.
Kolegium dodało także, że według art. 64 pkt 1 – 4 u.p.s. osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, można zwolnić na ich wniosek częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności, jeżeli wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Kolegium zauważyło jednak, że powyższy przepis, odnosząc się do osób, które wnoszą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, może zostać zastosowany dopiero po jej ostatecznym ustaleniu, na podstawie umowy albo decyzji.
Mając na uwadze zarzuty odwołania, Kolegium w podsumowaniu wskazało, że w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej nie rozstrzyga się kwestii ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, a ponadto – organ nie miał obowiązku informowania stron "o procedurze umieszczania dziecka" w domu pomocy społecznej; Odwołujący się nie byli stronami postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia V. B. w Domu Pomocy Społecznej w S. P.. W kontekście zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium stwierdziło natomiast, że kontrolowana decyzja nie została wydana na podstawie tego przepisu, a zatem organ pierwszej instancji nie mógł go naruszyć wydając kwestionowaną decyzję.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem D. B. i J. B. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając mu naruszenie:
- - art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art.103 ust. 2 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący są osobami zobowiązanymi do partycypowania w kosztach utrzymania małoletniej V. B. w domu pomocy społecznej oraz, że mają obowiązek zwrotu kwoty ustalonej decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. pomimo, że brak jest decyzji lub umowy ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżących oraz brak jest dowodów, które potwierdzałyby, że Gmina Długołęka zastępczo poniosła takie wydatki;
- - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji.
W uzasadnieniu skargi wywodzono, że strony od początku kwestionowały swój obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania wnuczki w placówce podnosząc, że w decyzji o skierowaniu małoletniej V. B. do Domu Pomocy Społecznej w S. P. nie zostali wskazani jako osoby zobowiązane do uczestniczenia w kosztach utrzymania dziewczynki w placówce. Organy pominęły okoliczność, że w decyzji tej wskazano jedynie rodziców i gminę jako podmioty zobowiązane do ponoszenia opłat a skarżący o przedmiotowej decyzji nawet nie zostali poinformowani. Nie została także podpisana umowa ustalająca odpłatność. Skarżący odmówili podpisania umowy z uwagi na powyższe, oraz ze względu na fakt, że są osobami starszymi, schorowanymi i ich dochody są przeznaczone przede wszystkim na wydatki związane z leczeniem.
Skarżący odwołali się także do wyroku tu. Sądu jaki zapadł w sprawie o sygn.. akt IV SA/Wr 194/14, którym Sąd uchylił decyzję obu organów jakie zapadły w tej samej sprawie i dotyczyły zobowiązania skarżących do ponoszenia opłat za wcześniejszy okres. Stanowisko Sądu wyrażone w przywołanym wyroku potwierdza, że Kolegium z naruszeniem prawa utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która w sposób nieprawidłowy ukształtowała stosunek administracyjny z udziałem skarżących i zobowiązała ich do uiszczenia należności z tytułu opłaty za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej, za okres w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec nich wysokość opłaty za ten pobyt.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podkreśliło, że drogę zmierzającą do wyegzekwowania należności poniesionych zastępczo przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., co znajduje potwierdzone w przywołany w zaskarżonej decyzji orzecznictwie. Obowiązek małżonka, zstępnych i wstępnych, polegający na wnoszeniu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, wynika wprost z art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.s. i nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji, zaś zawarcie umowy – na podstawie art. 103 ust.2 tej ustawy – ma wyłącznie na celu ustalenie wysokości wnoszonej prze nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej.
W konsekwencji Kolegium potrzymało stanowisko, że w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. nie ustala się opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dla innych podmiotów niż mieszkaniec tego domu. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżących wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 września 2014r., sygn. akt IV SA/Wr 194/14 strona przeciwna wskazała, że wniosła od tego orzeczenia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według posiadanych informacji sprawa została zarejestrowana pod sygn. I OSK 3187/14 a termin rozprawy nie został jeszcze przez NSA wyznaczony.
Podczas rozprawy w dniu 12 maja 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia powyższego postępowania kasacyjnego. Sąd działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte z opisanej wyżej skargi.
W dniu 16 czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie o sygn.akt I OSK 3187/14, oddalił skargę kasacyjną na wyrok WSA w sprawie o sygn. IV SA/Wr 194/14. Wobec ustania przyczyny zawieszenia postępowania, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r. Sąd podjął zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.
W piśmie przygotowawczym z dnia 28 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o wydanie postanowienia o podjęcie przez NSA uchwały o której mowa w art. 15 § 1 pjt 3 u.p.p.s,.a mającej na celu rozstrzygniecie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości sprawie zainicjowanej niniejszą skargą. Zdaniem Kolegium w orzecznictwie NSA zarysowały się dwie rozbieżne linie w zakresie podstawy obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej prze osoby o których mowa w art. 61 ust.2 pkt 2 u.p.p.s.a.
Na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawarte w niej wnioski. Sprzeciwił się także wnioski Kolegium wskazując na przesłanki zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn.. akt I OSK 3187/14.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu, kontrola o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem, kierując się kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej przywoływana jako "u.p.p.s.a") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Mając na względzie regulację art 135 u.p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje zaś przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd uchyla je w całości albo w części, jeżeli: stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a). Może także stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą podstawy określone w art.156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 3 ww. ustawy).
Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywania kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art.145 §1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi objęta została decyzja, którą zobowiązano strony do ponoszenia należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej stanowiących opłaty za pobyt wnuczki skarżących w domu pomocy społecznej zastępczo poniesionych przez gminę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm., zwanej daje "u.p.s."), zaś istota sporu jaka powstała w niniejszej sprawie dotyczyła głównie zasad i trybu ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Rozstrzygnięcia wymagało zatem: sposób w jaki ustalane są opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz forma w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań.
Przypomnieć zatem należy, że uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawarte zostały w przepisach rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 tej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.
Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków.
Odnosząc się do przedstawionych wyżej zagadnień spornych, skład orzekający w niniejszej sprawie zaaprobował zatem stanowisko tut. Sądu wyrażone w sprawie dotyczącej opłat za pobyt V. B. za okres od maja 2013 r. do września 2013 r. w prawomocnym wyroku z dnia 17 września 2014 r, sygn.akt IV SA/194/14, w którym stwierdzono, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej oraz decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. Skoro mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi – a jak wynika z art. 104 k.p.a., każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę – to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne (o skierowanie do DPS, o umieszczenie w DPS oraz o ustalenie odpłatności za pobyt w DPS).
Przy rozpatrywaniu kwestii formy w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz wysokość należnych kwot, Sąd uznał za konieczne odwołanie się do przepisów zawartych w rozdziale 7 u.p.s. regulujących tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w szczególności do art. 103 ust. 2 i art. 104 tej ustawy. W związku z tym odnotować należy, że w licznych orzeczeniach NSA wskazuje, że nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie u.s.p. dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
W orzecznictwie podkreśla się również, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 u.s.p., jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie polega zaś na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.s.p.
W tej kwestii skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela - utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd - zgodnie z którym, stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 u.s.p.). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.s.p. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina.
To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.s.p., doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.s.p., w całości lub w części z ustalonej opłaty. Pogląd taki zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, zaakceptowany został również w kolejnych orzeczeniach NSA (por. wyrok z dnia 30 października 2012 r. I OSK 652/12, z dnia 13 września 2013 r. I OSK 2726/12, z dnia 16 czerwca 2016 r., I OSK 1016/15, z dnia 24 sierpnia 2016 r. I OSK 20/15) - w tym również w orzeczeniu jakie zapadło w analogicznej sprawie dotyczącej skarżących, odnoszącej się do wcześniejszego okresu rozliczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r. I OSK 3187/14).
Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do wcześniejszych orzeczeń, wskazał w tym wyroku także, że o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Niewątpliwie są to dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).
Rozpoznając niniejszą sprawę należy przyjąć również stanowisko wyrażone na gruncie sprawy dotyczącej zobowiązania skarżących do ponoszenia opłat za okres wcześniejszy, zgodnie z którym, aby mogło dojść do skutecznego żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za inne zobowiązane osoby na rzecz utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków:
- 1. określenia w decyzji administracyjnej lub umowie wysokości opłaty do wnoszenia której zobowiązana zostaje konkretnie określona osoba tytułem współfinansowania kosztów pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej,
- 2. niewywiązywania się przez osobę zobowiązaną z nałożonego obowiązku.
Dopóki powyższe warunki nie zostaną spełnione, brak jest prawnych podstaw do władczego rozstrzygania na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s.. Gmina ma bowiem obowiązek uiszczenia opłat zastępczych jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek konkretnego zobowiązanego do uiszczenia opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12). Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zawsze uprzednio ustalona opłata podstawowa - pierwotna (tak NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r. I OSK 3187/14).
W świetle przedstawionych wyżej wywodów, obowiązkiem organów pomocy społecznej było w pierwszej kolejności wydanie decyzji administracyjnej ustalającej krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt V. B. (wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s.) oraz wysokości opłat ponoszonych przez każdego z nich indywidulanie, a dopiero później, dopuszczalne było wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu przez każdego z zobowiązanych opłat poniesionych przez gminę. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby decyzję zobowiązującą skarżących do zapłaty za pobyt ich wnuczki w domu pomocy społecznej za okres od 1 października 2013 do 27 marca 2014 r. (podobnie jak w przypadku decyzji zobowiązującej do opłat za okres od maja 2013 do września 2013 r. – kontrolowanej w sprawie IV SA/Wr 124/14) poprzedzała decyzja rozstrzygająca w przedmiocie ustalenia wysokości opłat jakie skarżący mieliby ponosić w odpłatności w związku z pobytem ich wnuczki w domu pomocy społecznej.
Dopiero decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. ustalono, że dziadkowie mają zwrócić gminie koszty poniesione na utrzymanie wnuczki w okresie od 1 października 2013 r. do 27 marca 2014 r. Zauważyć również należy, że decyzja zobowiązująca ich do zwrotu kosztów utrzymania wnuczki za okres od maja 2013 do września 2013 r. została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że organ pierwszej instancji ustalił wysokość należności z tytułu wydatków sprzed daty orzekania, do czego nie był uprawniony. Przed datą wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżących nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 ustawa o pomocy społecznej, czyli nie była określona wysokość opłaty, jaką skarżący mieli wnosić co miesiąc za pobyt ich wnuczki w domu pomocy społecznej. W ślad za NSA stwierdzić też należy, że również okoliczność, że skarżący odmówili zawarcia umowy o której stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. (o ustaleniu opłaty za pobyt ich wnuczki w domu pomocy społecznej) nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez skarżących na rzecz gminy części poniesionych opłat.
Skoro organ w sposób nieuprawniony określił wysokość należności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, czym naruszył art. 104 ust. 1 i 3 ustawy u.p.s. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy ustalony ostatecznie przez SKO. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą w sposób nieprawidłowy ukształtowano stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżących. Zobowiązano ich do uiszczenia należności z tytułu opłat za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec nich wysokość opłaty z tytułu tego pobytu.
W konsekwencji trafne okazały się zarzuty skargi, że skoro nie została wydana decyzja administracyjna ustalająca opłatę jaką winni ponieść, to nie ma podstaw do tego, aby organ był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie arty.104 ust.3 u.p.s. W postępowaniu administracyjnym doszło zatem do naruszenia przepisów art.59 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 2, art.104 ust.3 u.p.s. oraz przepisów art.7, art.8, 77 § 1 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do wniosku Kolegium o wystąpienie przez WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o podjęcie uchwały w przedmiocie wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyjaśnić należy, że wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony albowiem wojewódzkie sądy administracyjne, nie są uprawnione do występowania o podjęcie takiej uchwały. Zgodnie z art. 15 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych podejmuje dwie kategorie uchwał: abstrakcyjne (mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych) i konkretne (zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej).
Legitymację do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie abstrakcyjnej uchwały przysługuje Prezesowi NSA, Prokuratorowi Generalnemu i Rzecznikowi Praw Obywatelskich (art. 264 § 2 u.p.p.s.a.). Natomiast z wnioskiem o podjęcie uchwały konkretnej może wystąpić tylko skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 264 § 2 w związku z art.187 u.p.p.s.a.).
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy. Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa materialnego i procesowego.