Uzasadnienie
W dniu 22 lipca 2022 r. B. B. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. B. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Legnicy z dnia 28 lutego 2022 r., zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 28 stycznia 2022 r. (symbol przyczyny niepełnosprawności 10-N) oraz stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji samodzielnej egzystencji.
Decyzją z dnia 3 stycznia 2023 r. nr DR.5212.81.6.2022.IM Prezydent Miasta Legnicy odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że osoba wymagająca opieki w domu porusza się samodzielnie, podpierając się o przedmioty, niekiedy potrzebuje pomocy osoby drugiej. Poza domem porusza się przy pomocy osoby drugiej. Nie może samodzielnie robić zakupów i sprzątać, przygotowywać posiłków, prać, zmieniać bielizny pościelowej. Wymaga pomocy w uzgadnianiu wizyt lekarskich, wykupywaniu leków oraz asystowania w ich przyjmowaniu. Ze względu na niedowład prawostronny chora potrzebuje pomocy w ubieraniu i rozbieraniu. Nie wymaga pomocy przy codziennych czynnościach higienicznych (mycie twarzy, czesanie, korzystanie z toalety). Samodzielnie wykonuje poranną higienę, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie korzysta z toalety.
Potrzebuje pomocy w dokładnej kąpieli całego ciała. Nie kontroluje jednak moczu i wymaga korzystania z pieluchomajtek. Mąż wnioskodawczyni pracuje poza granicami kraju (pływa na statku) i jego dochód miesięczny wynosi około 2.200 euro. Wnioskodawczynie nie pracuje, jest zarejestrowana w PUP. Była czynna zawodowo do lipca 2022 r. i wykonywała prace dorywcze (głównie w godzinach nocnych przy wykładaniu towaru w sklepie). Organ stwierdził, ze zakres opieki nie jest całkowicie absorbujący i wymagający pełnej dyspozycyjności. Ponadto niepełnosprawność matki strony nie powstała przed 18. rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO/RŚ-423/115/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Według SKO, skoro nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie oceny spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Kolegium uznało, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a wykonywaną opieką nad matką. Zakres sprawowanej opieki nad matką nie stoi na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia przez stronę. Matka strony wykonuje samodzielnie szereg podstawowych czynności albo przy nieznacznej pomocy córki.
Po mieszkaniu porusza się samodzielnie bądź przy pomocy córki, sama myje twarz, zęby, czesze się. Potrzebuje pomocy córki podczas kąpieli całego ciała, ubierania się, przygotowywania posiłków, podawania leków. Opieka nad matką nie ma więc charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia, np. przed lub po pracy. Pomoc córki zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Wnioskodawczyni przy należytej organizacji czasu mogłaby pogodzić pracę np. w formie umowy zlecenia lub w niepełnym wymiarze czasu pracy ze sprawowaniem opieki nad matką.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia ustawowej przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę, to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Chodzi bowiem przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta osoba z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a więc czy istotnie skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem.
Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA.
Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca (58 lat) zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną matką (80 lat). Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 28 lutego 2022 r. wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności matki strony datuje się od 28 stycznia 2022 r., a orzeczenie zostało wydane do 29 lutego 2024 r. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano 10 – N, czyli schorzenia neurologiczne.
Z przedłożonej do akt administracyjnych sprawy dokumentacji medycznej (karty leczenia szpitalnego, zaświadczenia lekarskie) wynika, że matka skarżącej przeszła w kwietniu 2019 r. udar niedokrwienny mózgu; przeprowadzono kompleksowe usprawnianie i zastosowaną neurorehabilitacją uzyskano poprawę sprawności ruchowej, nastąpiło wycofanie niedowładu, lepszy stereotyp chodu – z kijkami nordic walking; w skali Barthel ADL przy wypisie 20/20 pkt (karta szpitalna z Oddziału Rehabilitacji Neurologicznej). U matki skarżącej rozpoznano nadciśnienie tętnicze, migotanie przedsionków, niedoczynność tarczycy, chorobę Parkinsona.
W wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 13 września 2022 r. ustalono, że matka skarżącej porusza się po mieszkaniu samodzielnie, podpierając się o przedmioty i ściany oraz z pomocą córki, a na zewnątrz z pomocą córki pod rękę. W trakcie wywiadu samodzielnie doszła do toalety. Matka skarżącej samodzielnie wykonuje poranną higienę, samodzielnie spożywa posiłki, kontroluje stolec, nie kontroluje moczu (pieluchomajtki). Wymaga pomocy przy kąpieli, w ubraniu się, przyjmowaniu dwa razy dziennie leków, czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (przygotowywaniu posiłków). Zdaniem pracownika socjalnego charakter czynności opiekuńczych nie jest absorbujący i nie wymaga pełnej dyspozycyjności opiekuna. Podopieczna była spokojna, rozmowna, ma trudności w budowaniu zdań i luki pamięciowe.
Z powyższego wynika, że matka skarżącej jest osobą chodzącą z pomocą przedmiotów lub innej osoby, korzysta z toalety, samodzielnie spożywa posiłki, jest w miarę sprawna umysłowo. Jak słusznie wskazał organ, skarżąca nie wykonuje przy matce czynności ściśle pielęgnacyjnych, ale wykonuje głównie czynności związane z prowadzeniem wspólnego z matką gospodarstwa domowego.
Jeżeli chodzi o aktywność zawodową skarżącej, to w oświadczeniu z dnia 13 września 2022 r. skarżąca wskazała, że w roku 2021 pracowała "cyklicznie", a w roku 2022 "sporadycznie". Z akt sprawy wynika, że skarżąca w roku 2021 i 2022 pracowała od 12 lutego do 9 marca 2021 r., od 27 kwietnia do 6 maja 2021 r., od 6 lipca do 20 września 2021 r., od 12 października 2021 r. do 23 stycznia 2022 r., od 22 czerwca do 12 lipca 2022 r. Skarżąca podejmowała się wykonywania krótkotrwałych zleceń (np. układanie towarów na półkach nocą).
W ocenie Sądu, powyższy zakres opieki faktycznie sprawowanej nad matką nie stoi na przeszkodzie w podjęciu przez skarżąca pracy, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia miało związek przyczynowy z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznał organ, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.
Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca zasadniczo nie wykonuje bowiem czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z osobą niepełnosprawnej matki. Opieka nad matką ogranicza się bowiem do pomocy przy higienie osobistej (pomoc przy kąpieli) i ubieraniu się, podawaniu posiłków i dwa razy dziennie leków, przy czym matka samodzielnie spożywa przygotowane przez córkę posiłki. Jest osobą chodzącą, wychodzi na spacery. Jednakże wykonywanie tych czynności przez skarżącą możliwe byłoby również po podjęciu przez nią pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych).
Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącą (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, sprzątanie, pranie) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy.
Należy też zauważyć, że matka skarżącej zdolna jest do przemieszczania się po terenie kraju. Z załączonej do odwołania dokumentacji wynika, że w dniu 14 listopada 2022 r. matka skarżącej przebywała na oddziale SOR szpitala w S., podając jako adres miejsce zamieszkania syna w S. Ponadto w dniu 21 listopada 2022 r. wykonała elektrokardiogram w przychodni w S., również podając jako adres miejsce zamieszkania syna w S. W ocenie Sądu, SKO zasadnie uznało, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą wynika z innych przyczyn i nie jest konsekwencją sprawowania opieki nad matką. Skarżąca w latach 2021 i 2022 pracowała jedynie "cyklicznie" i "sporadycznie", a jak powyżej wykazano nie były to związane zwłaszcza w roku 2021 z opieką nad matką, która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od 28 stycznia 2022 r.
Należy podkreślić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy. Takiego związku przyczynowo – skutkowego Sąd nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.
Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.