Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem D. S. (dalej: strona, skarżący) z dnia 21 grudnia 2022 r., adresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubaniu, którym zwrócił się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu mamą M. S. (dalej: mama strony, skarżącego).
Decyzją z 20 lutego 2023 r. nr DŚ.5211.47.2022.0DM, wydaną z powołaniem się na przepisy art. 17 ust.1-6, art.23, art24ust.1-4, art.32 ust.1a-d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) dalej: u.ś.r., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm.), działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta Lubań, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubaniu (dalej: organ I instancji) odmówiła przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził,że strona nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, uzasadniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą. W tym zakresie organ wskazał,że strona jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera i ma ustalone prawo do zasiłku stałego od 01 maja 2021 r. do 30 kwietnia 2023 r.
Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia, przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.Odwołujący się podniósł, że sprawuje opiekę nad mamą, którą do listopada 2022 r. opiekowała się jego siostra.Ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia siostry musiał przejąć opiekę nad matką, bowiem jego ojciec (85 lat) również wymaga opieki i posiada orzeczenie o niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: organ II instancji, Kolegium) decyzją z dnia 17 marca 2023 r. nr SKO.ŚR/41/77/23 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji poczynił następujące ustalenia:
- - matka strony, ur. dnia 31 sierpnia 1947 r., orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lubaniu z dnia 13 grudnia 2007 r., nr 7957/2007/B, została uznana za osobę ze znacznym stopniem niepełnosprawności od września 2006 r. wymagającą wsparcia w samodzielnej egzystencji, natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Orzeczenie wydano na stałe;
- - strona nie pracuje zawodowo, z przedłożonych świadectw pracy wynika, że ostatnie zatrudnienie zakończyła w październiku 1995 r.;
- - strona opiekuje się niepełnosprawną matką od grudnia 2022 r. Wcześniej opiekę nad nią sprawowała siostra F. G., zam. "[...]" w L., która przez wiele lat pobierała z tego tytułu świadczenia opiekuńcze w i z dniem 30 listopada 2022 r. złożyła rezygnację z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego;
- - strona jest osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym od 11 lutego 2021 r. Orzeczenie wydano na okres do 30 kwietnia 2023 r. Z tego tytułu strona pobiera i ma ustalone prawo do zasiłku stałego od 1 maja 2021 r. do 30 kwietnia 2023 r.;
- - z oświadczenia strony wynika, że niepełnosprawność nie przeszkadza jej w opiece nad mamą;
- - mąż matki strony orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lubaniu z dnia 11 sierpnia 2008 r., nr 8921/2008/B, został uznany za osobę ze znacznym stopniem niepełnosprawności od czerwca 2008 r., orzeczenie wydano na stałe;
- - strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i sprawuje opiekę nad mamą. Opieka polega na sprzątaniu, robieniu zakupów, robieniu prania, realizacji recept, pomocy przy wyjazdach do lekarzy, robieniu opłat mieszkaniowych, pomocy przy przyrządzaniu posiłków i zmianie pościeli;
- - strona nie podejmowała i nie podejmuje zatrudnienia, nie zrezygnowała też z przyznanego do 30 kwietnia 2023 r. zasiłku stałego.
Kolegium przytoczyło brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom [niż ojciec, matka, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną], na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Takim osobom, zgodnie z art. 17 ust. la u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wskazał dalej organ II instancji, do przyznania danej osobie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest stwierdzenie spełnienia wszystkich przesłanek pozytywnych oraz nie stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z wyraźnie wskazanych w ustawie przesłanek negatywnych. Dalej wskazał,że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. I b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do wymienionego przepisu art. 17 ust. I b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Jednocześnie Kolegium podkreśliło,że świadczenie pielęgnacyjne nie jest ani wsparciem finansowym dla niepełnosprawnej osoby wymagającej opieki, ani takim wsparciem z tytułu samego sprawowania opieki, lecz jest niejako substytutem utraconego wynagrodzenia przez opiekuna w związku z jego rezygnacją z zarobkowania na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jest to świadczenie rekompensujące utratę możliwości zarobkowania ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie świadczeniem z tytułu bycia np. synem czy mężem takiej osoby. Tym samym musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z pracy (lub jej niepodejmowaniem) przez opiekuna, a sprawowaniem opieki.
W ocenie organu odwoławczego poczynione w sprawie ustalenia nie pozwalają na przyjęcie, aby wykazana była rezygnacja strony z aktywności zawodowej lub jej nie podejmowaniem w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika bowiem, aby strona zrezygnowała z zatrudnienia bądź go nie podejmowała wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mamą. Strona nie wykazała okoliczności i przyczyn ustania zatrudnienia i jego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ewentualnie dowodów związanych z niepodejmowaniem zatrudnienia. W tym zakresie organ II instancji wskazał,że znaczny stopień niepełnosprawności matki strony datuje się od września 2006 r., natomiast ostatnia aktywność zawodowa strony to październik 1995 r.. Powyższe świadczy to o tym, że była bierna zawodowo. Przy czym Kolegium nie zakwestionowało zakresu i prawidłowości sprawowanej opieki przez stronę nad niepełnosprawną mamą, jednakże nie można jednoznacznie orzec, że strona spełnia wymóg rezygnacji (lub niepodejmowania) zatrudnienia. Nie zachodzi więc związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy sytuacją braku pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Według Kolegium, również wskazany w wywiadzie środowiskowym zakres wykonywanej opieki, w odniesieniu do schorzeń osoby niepełnosprawnej, nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że strona nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.r.ś., choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z zakresu sprawowanej opieki wynika bowiem, że matka strony w wielu czynnościach nie wymaga pomocy. Jak wskazała strona, jego matka przez chorobę nie może wykonywać czynności, które ona wykonuje czyli m.in.: sprzątanie, robienie zakupów i realizacja recept. Zdaniem organu odwoławczego, właściwa organizacja wykonywania czynności gospodarstwa domowego, pozwoliłaby na podjęcie zatrudniania, zwłaszcza, że pewnych czynności nie wykonuje się codziennie, lecz w pewnym odstępie czasowym, np. sprzątanie, robienie zakupów.
Organ II instancji podkreślił, że strona nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Strona mieszka oddzielnie, a jej pomoc sprowadza się zasadniczo do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w rodzinach, gdzie wszyscy członkowie pracują.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że strona ma siostrę, która do tej pory sprawowała opiekę nad matką. Zamieszkuje ona w tym samym budynku co brat i rodzice. Istnieje zatem możliwość podzielenia się opieką nad matką lub skorzystania z usług opiekuńczych. Istnieje zatem krąg osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji. Natomiast niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Przy czym obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach.
Końcowo Kolegium stwierdziło,że ustawodawca wskazując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. W sytuacji, w której osoby zobowiązane do alimentacji z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez przykładowo opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Obowiązek alimentacyjny rodzeństwa strony nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego strony gdyż rodzeństwo jest równym stopniu zobowiązane do alimentacji.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym.
Skarga oparta została na zarzucie naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegającej na dokonaniu jego nieprawidłowej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym przyjęciu przez organ, że:
zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącego nie uzasadnia przyznania z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres ten wynikający z jej stanu zdrowia nie wymaga od opiekuna rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania nad nią opieki i zakresem tej opieki;
brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną opieką nad matką, gdyż już od 1995r. nie przejawiał on aktywności zawodowej, podczas gdy w rzeczywistości w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje, a aktywność zawodowa w zakresie przywołanym w zaskarżanej decyzji jest nieistotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto nie opiera się ona na prawidłowo ustalonym i ocenionym stanie faktycznym istniejącym w czasie występowania z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne;
istnienie kręgu osób zobowiązanych w równym stopniu co skarżący do alimentacji na rzecz jego matki stanowi przeszkodę do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy okoliczność ta jest nieistotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący wniósł również o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów:
- - orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 08.11.2022r. dotyczącego siostry skarżącego na okoliczność jej stanu zdrowia, uniemożliwiającego jej sprawowanie opieki nad matką i czasu powstania tej okoliczności,
- - umowy zlecenia zawartej pomiędzy T. i skarżącym z dnia 23.05.2022r. na okoliczność wykonywania przez skarżącego zarobkowo robót budowlanych,
- - orzeczenia z dnia 11.08.2008r. nr 8921/2008/B o stopniu niepełnosprawności męża matki skarżącego na okoliczność zaliczenia go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł,że kwestia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką była już pozytywnie rozstrzygnięta, a sprawa niniejsza dotyczy w istocie zmiany osoby opiekuna. Bardzo zły stan zdrowia jego siostry uniemożliwiał jej dalsze sprawowanie opieki nad matką,czego potwierdzeniem jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 08 listopada 2022r. Od tego momentu skarżący przejął faktycznie sprawowanie opieki nad matką.
Według skarżącego, nie jest możliwa do obrony na gruncie obowiązującego prawa sytuacja, że w odniesieniu do wniosku jego siostry uznano, że stan zdrowia matki skarżącego przesądza o tym, iż wymaga ona opieki w zakresie uniemożliwiającym wykonywanie pracy w jakimkolwiek zakresie przez jej opiekuna, zaś w przypadku wniosku skarżącego jest to już poddawane w wątpliwość. Tym bardziej,że stan zdrowia matki nie uległ poprawie w stosunku do czasu, gdy rozpatrywany był wniosek jego siostry. Natomiast upływ lat nie tylko nie spowodował poprawy stanu zdrowia matki skarżącego, ale wręcz przeciwnie skutkował pogorszeniem się jej stanu zdrowia w stopniu skutkującym zwiększeniem się zakresu niezbędnej opieki.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że skoro jedynym kryterium wymiaru sprawiedliwości należącym do sądów administracyjnych jest zgodność z prawem (legalność) przedmiotu zaskarżenia, to Sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny w okolicznościach ściśle wskazanych przez art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2023, poz. 1634), dalej: p.p.s.a. Jeżeli natomiast te okoliczności nie występują, Sąd ma obowiązek oddalić skargę. Nie mogą bowiem być brane pod uwagę względy słusznościowe czy też zasady współżycia społecznego Wskazać też trzeba, że podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt określonych przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). W przypadku naruszenia prawa materialnego i procesowego musi się ono wiązać z wpływem na wynik sprawy.
Oceniając pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził,że nie narusza ona prawa. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu wymienionej ustawy (art. 2 pkt 2) są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa przepis art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że rozstrzygając o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego organ nie działa w granicach uznania administracyjnego. Tym samym niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. nakłada na organ powinność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nawet w sytuacji wystąpienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionych okoliczności. Innymi słowy, uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od obiektywnych kryteriów i zasad jego udzielania pozbawia organ możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności. Żadne inne niż określone w przepisach ustawy kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia.
Wobec tego przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uzależnione jest od spełniania w tej dacie wszystkich przesłanek warunkujących jego uzyskania,a więc zaistnienia zarówno tych pozytywnych (art. 17 ust.1 u.ś.r.) jak i braku tych negatywnych, wymienionych w art.17 ust. 5 u.ś.r.
W badanej sprawie pozostaje poza sporem, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 13 grudnia 2007r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Kwestią sporną w analizowanej sprawie nie pozostaje zakres i charakter sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, lecz właściwie jej ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje bowiem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13,publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować, tak jak w rozpatrywanej sprawie, niepodejmowanie pracy.
Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem będącego w podeszłym wieku rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Ma rację Kolegium, kiedy wywodzi,że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA).
Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Na podkreślenie zasługuje konstatacja, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia. Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział bowiem specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm.) w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Z kolei pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej.
Przechodząc zatem do realiów badanej sprawy stwierdzić,że ma rację Kolegium, kiedy wywodzi,że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach nie są na tyle angażujące, aby strona nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Co istotne, a na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, skarżący generalnie nie wykonywał przy swoje matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej zdrowiem, a które wymagałyby ciągłej obecności i bezpośredniej pomocy osobie chorej czy niepełnosprawnej. Matka skarżącego, pomimo stwierdzonego u niej znacznego stopnia niepełnosprawności, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie korzysta z toalety i porusza się w obrębie mieszkania. Nie wymaga ona leczenia odleżyn, pielęgnacji przetok, karmienia przez sondę, kontroli cewnika, wymiany pampersów czy też pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Świadczone przez skarżącego czynności, a mianowicie robienie zakupów, gotowanie posiłków, realizacja recept, umawianie i transport na wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych, pranie, sprzątanie dotyczą w rzeczywistości prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, skoro nie dotyczą tylko wąskiego grona osób, co do których istnieje konieczność zapewniania opieki i pomocy w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Inne jeszcze czynności tzw. porządku dziennego mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej, jak np. pomoc przy czynnościach higienicznych czy też przygotowanie posiłków.
Podsumowując powyższe rozważania, należy zatem stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego względem swojej niepełnosprawnej matki nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. Tymczasem matka skarżącego choć niewątpliwie jest osobą wymagającą pomocy osoby drugiej, posiada częściową samodzielność, umożliwiającą jej wykonywania wielu czynności życia codziennego, w tym niewymagającą pomocy przy samoobsłudze czy poruszaniu się w obrębie miejsca zamieszkania. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wykazał w sposób przekonujący, że skarżący nie wykonuje wobec swojej niepełnosprawnej matki opieki, która uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nadto skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które mogłyby świadczyć, że zakres opieki nie został należycie ustalony.
Nie ulega wątpliwości,że skarżący wykonuje szereg czynności na rzecz matki, jednakże zakres tych czynności opiekuńczych nie jest jednak tego rodzaju, aby uniemożliwiał skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Dowodzi tego fakt,że skarżący nie wykazał on,iż musiał zrezygnować z pracy z powodu pogorszenia stanu zdrowia mamy. Skarżący nie dowiódł zatem,że zaistniał związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, wspomagającymi matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, a jego biernością zawodową.Wskazać bowiem należy, że związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Natomiast w sytuacji, gdy wymagająca opieki matka skarżącego nie jest osobą leżącą, wymagającą czynności pielęgnacyjnych, jest osobą samodzielnie spożywającą posiłki, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką jest co najmniej zachwiany albo nie istnieje.
Natomiast nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, wedle której "kwestia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką była już pozytywnie rozstrzygnięta, a sprawa niniejsza dotyczy w istocie zmiany osoby opiekuna". Zaakcentować bowiem należy,że każdorazowa zmiana opiekuna sprawującego opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nakłada na organ obowiązek zbadania, czy wnioskujący o to świadczenie spełnia wszystkie przesłanki pozytywne, uzasadniające przyznanie takiego świadczenia.
W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do tego, że matka skarżącego. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, bo tę kwestię w sposób wiążący przesądza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym się ona legitymuje. Jednocześnie jednak organy kwestionują wymiar opieki sprawowanej przez - jak wynika z akt - jedyną osobę, która tę opiekę świadczy. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Istota sporu w tej sprawie ogniskuje się wokół charakteru sprawowanej opieki i wyznaczników, pozwalających uznać charakter sprawowanej opieki za uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i - systematyczny współudział - w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. Materiał aktowy sprawy nie dowodzi tego, że w okresie objętym postępowaniem administracyjnym osobista opieka skarżącego nad matką była na tyle absorbująca, że uniemożliwiała mu podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia.
W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały zatem jedynie dwie z trzech określonych w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r., przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki ze wskazaniem znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji oraz o pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Trafnie natomiast organ uznał, że odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki, a mianowicie brak bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki. Zważywszy,że jak wynika z materiału aktowego badanej sprawy, w tym z oświadczenia matki skarżącego z dnia 29 grudnia 2022r., szereg obowiązków wykonywanych przez skarżącego (np. przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie) związane jest z typowymi czynnościami wykonywanymi w każdym prowadzonym gospodarstwie domowym.Zdaniem Sądu, omawiany przepis art.17 ust.1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku.
W tym miejscu wymaga podkreślenia,że w stanie gotowości do zapewnienia rodzicowi w podeszłym wieku,wymagającemu opieki ze względu na stan zdrowia., pozostaje każde dorosłe dziecko, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. W świetle bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana przez skarżącego nad matką, nie jest na tyle absorbująca, że obiektywnie uniemożliwia mu jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z art. 3 pkt 21 u.ś.r..
Natomiast wbrew zarzutom skarżącego, z literalnego brzmienia kwestionowanej decyzji nie sposób wywnioskować, że organ neguje wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną matką skarżącego, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu, jak też niesporny udział skarżącego w opiece nad matką.
W związku z tym konkludując powyższe rozważania, należy zaaprobować stanowisko organu II instancji, zobowiązanego do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,określonego w art.17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., bowiem nie wykazał on,że sprawowana przez niego opieka nad niepełnosprawną matką jest opieką, wymagającą niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.