Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 28 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 323/23

Uzasadnienie

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Z. C. (dalej: strona, skarżący) z dnia 7 kwietnia 2022 r., adresowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., którym zwrócił się o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – matką W. C. (dalej: matka strony lub skarżącego). Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Polkowicach z dnia 15 stycznia 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności matki strony.

Na wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 3 stycznia 2023 r., nr GOPS/453ŚP/OPŚ/000001/23, wydaną z powołaniem się na przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), działający z upoważnienia Wójta Gminy Grębocice, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej: organ I instancji) odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką. Zdaniem organu I instancji nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki strony. Wskazano, że przedłożone przez stronę orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności matki strony o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 15 stycznia 2013 r. nie określa daty powstania niepełnosprawności, ponieważ daty tej, jak uznał zespół orzeczniczy, "nie da się ustalić".

Wobec tego nie zostało zatem spełnione kryterium z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.s.r. uprawniające do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto organ stwierdził,że brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Według organu, wątpliwe również jest to, czy opieka nad matką jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia stronie podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Zdaniem organu I instancji czynności wykonywane przez stronę są zwykłymi obowiązkami dnia codziennego, które wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również tam, gdzie członkowie rodziny pracują. Pomoc świadczona przez stronę jest pomocą, która ma charakter sytuacyjny niż stałej opieki wiążącej się z licznymi ograniczeniami w codziennym funkcjonowaniu. Nie są to czynności związane z koniecznością stałego zaangażowania osoby, która je wykonuje. Mogą być wykonywane również po zakończeniu obowiązków zawodowych.

Natomiast świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej, wnosząc o jej uchylenie w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołujący się podniósł zarzuty:

1/ naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez:

1. a) zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
2. b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj:
3. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez odwołującego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.
4. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującego a sprawowaną przez niego opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

2/ naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez córkę dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 8 marca 2023 r., nr SKO/RŚ-423/127/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji ostatecznej, organ odwoławczy wskazał, że wobec stwierdzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 niezgodności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją RP, należało dokonać oceny spełnienia przez stronę przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Kolegium stwierdziło też, że strona spełnia przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż należy o kręgu osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki ponieważ jest jej synem.

Jednocześnie wyjaśniło, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Opieka musi być stała, permanentna i regularna, a także sprawowana w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy.

Organ II instancji odwołał się do wywiadu środowiskowego z dnia 5 maja 2022 r., z którego wynika, że matka strony (wdowa, 88 lat), zamieszkuje z synem – kawalerem, lat 60 (stroną), który sprawuje opiekę nad matką i zapewnia jej pomoc w codziennym funkcjonowaniu. Matka strony jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, orzeczenie jest wydane z powodu uszkodzenia narządu ruchu na stałe. Ma rozpoznane napadowe migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, przeszła zabieg implantacji rozrusznika, hospitalizowana w marcu 2022 r. w Regionalnym Ośrodku K. w L. Jest diagnozowana z uwagi na zaburzenia świadomości (przebywała na oddziale neurologii w listopadzie 2021 r.). Od miesiąca kwietnia 2022 r. podejmuje leczenie geriatryczne w L. z powodu przejściowych zaburzeń orientacji, zaburzeń świadomości, zaburzeń mowy i braku logicznego kontaktu. Według oświadczenia matki strony, zaburzenia kilkukrotnie pojawiały się w ciągu ostatniego roku, dlatego w maju br. zaplanowane są kolejne badania i konsultacje lekarskie.

Ponadto matka strony choruje z powodu zwyrodnienia stawów kolanowych, w przeszłości była leczona w poradni endokrynologicznej. Ustalono, że matka strony porusza się po domu z pomocą kuli łokciowej, sporadycznie wymaga asekuracji osoby drugiej. Wyjścia na zewnątrz odbywają się zawsze pod opieką syna. Strona zawozi matkę do lekarzy i na badania, do kościoła, do rodziny - zgodnie z potrzebami, czasami także na zakupy. Zajmuje się także załatwianiem wszelkich spraw urzędowych i opłacaniem rachunków. Według oświadczeń matki strony, nie jest ona w stanie samodzielnie wykonywać wymienionych czynności, ponieważ nie może samodzielnie stać przez dłuższy czas.

Mając powyższe ustalenia na uwadze, organu odwoławczy stwierdził,że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Według Kolegium, z akt sprawy nie wynika, aby matka strony wymagała stałej, ciągłej i permanentnej opieki ze strony syna. Matka strony porusza się po mieszkaniu samodzielnie przy pomocy kuli łokciowej (sporadycznie korzysta z asekuracji osoby drugiej), nie jest osobą leżącą, nie wymaga leczenia odleżyn, ran, nie wymaga pielęgnacji przetok czy stomii. Ponadto nie wymaga karmienia przez sondę, posiłki spożywa samodzielnie, nie używa cewnika, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, nie używa pieluchomajtek.

Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego strona, poza pomocą przy wyjściu z wanny (dwa razy w tygodniu), podaniem leków i mierzeniem ciśnienia (rano i wieczorem) i pomocą rano w założeniu pończoch, nie wykonuje przy matce czynności ściśle opiekuńczych, natomiast wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. sprzątanie, pranie, pomoc w przygotowywaniu posiłków, zakupy, wożenie na wizyty lekarskie. Zatem pomoc strony zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, gdyż osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, robią zakupy, sprzątają mieszkanie, przygotowują posiłki, myją okna, piorą ubrania. Czynności tego typu dowodzą, że sprawowana opieka nie ma charakteru ciągłego, w znaczeniu sprawowania nieustającej pieczy na tyle absorbującej czasowo by uniemożliwiać w ogóle zatrudnienie. Czynności tzw. porządku dziennego mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej, jak np. podawanie leków czy też przygotowanie posiłków.

Kolegium nie kwestionując niepełnosprawności matki strony, jednocześnie stwierdziło, że posiadana przez nią niepełnosprawność nie powoduje, iż w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Według organu odwoławczego, zakres sprawowanej opieki nie stanowi przeszkody w podjęciu przez stronę zatrudnienia, co więcej nie wykazano aby konieczność sprawowania opieki była powodem rezygnacji z zatrudnienia przez stronę.

W tym zakresie, w oparciu o złożone przez stronę świadectwa pracy, organ wskazał, że ostatnie zatrudnienie strony ustało w dość odległej przeszłości, bowiem 6 sierpnia 1993 r. Matka strony znaczny stopień niepełnosprawności posiada od 2013 r., zatem nie można wiązać rezygnacji z zatrudnienia strony z datą powstania niepełnosprawności matki. Zwłaszcza, że strona, po dacie orzeczenia niepełnosprawności u matki, przez okres około 14 miesięcy prowadziła działalność gospodarczą, tj. od 1 sierpnia 2017 r. do 24 października 2018 r.

Na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów organ ustalił też, że strona (lat 63) przez całe swoje życie zawodowe, pracowała w sumie przez około 14 lat (od dnia 1 września 1979 r. do dnia 17 października 1984 r., od dnia 17 listopada 1984 r. do dnia 30 kwietnia 1988 r., od dnia 2 maja 1988 r. do dnia 31 lipca 1988 r., od dnia 28 października 1988 r. do dnia 6 sierpnia 1993 r.) oraz przez okres około 14 miesięcy miała zarejestrowaną działalność gospodarczą (od dnia 1 sierpnia 2017 r. do dnia 24 października 2018 r.).

W ocenie Kolegium, strona nie wykazała w toku postępowania, że jest zdolna i podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie sprawowała opieki nad matką. Historia przebiegu zatrudnienia strony oraz tak długotrwały brak aktywności zawodowej nie przemawia za uznaniem, że gdyby nie konieczność opieki nad matką obecnie, to strona podjęłaby zatrudnienie. Co więcej, oceniając przedmiotową okoliczność w świetle zasad doświadczenia życiowego, trudno byłoby przyjąć za wiarygodne, że strona aktualnie byłaby w stanie podjąć pracę zawodową w sytuacji, gdy od przeszło 30 lat nie podjęła aktywności zawodowej i ostatnie zatrudnienie ustało kiedy miała 33 lata, nie licząc 14-miesięcznego okresu prowadzenia działalności gospodarczej (prowadziła działalność w domu i w niewielkim zakresie). Konkludując organ odwoławczy stwierdził,że brak jest podstaw pozwalających na przyjęcie założenia, że w rozpatrywanym przypadku zaprzestanie aktywności zawodowej czy też niepodejmowanie tej aktywności przez stronę związane jest z koniecznością zapewnienia matce jako osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym wymaganej opieki.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł:

1/ o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 2/ o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 3/ o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenia:

1. - prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną,
2. - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że Kolegium nie uwzględniło ustalonego przez organy w toku postepowania, harmonogramu opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, który obejmuje czynności począwszy od ubierania się po pomoc w poruszaniu się, pomoc w czynnościach higienicznych - co bezsprzecznie świadczy o stałej opiece. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć również sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Zdaniem skarżącego, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że skoro jedynym kryterium wymiaru sprawiedliwości należącym do sądów administracyjnych jest zgodność z prawem (legalność) przedmiotu zaskarżenia, to Sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny w okolicznościach ściśle wskazanych przez art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2023, poz. 1634), dalej: p.p.s.a. Jeżeli natomiast te okoliczności nie występują, Sąd ma obowiązek oddalić skargę. Nie mogą bowiem być brane pod uwagę względy słusznościowe czy też zasady współżycia społecznego Wskazać też trzeba, że podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt określonych przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). W przypadku naruszenia prawa materialnego i procesowego musi się ono wiązać z wpływem na wynik sprawy.

Oceniając pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził,że nie narusza ona prawa. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu wymienionej ustawy (art. 2 pkt 2) są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa przepis art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

1. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że rozstrzygając o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego organ nie działa w granicach uznania administracyjnego. Tym samym niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. nakłada na organ powinność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nawet w sytuacji wystąpienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionych okoliczności. Innymi słowy, uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od obiektywnych kryteriów i zasad jego udzielania pozbawia organ możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności. Żadne inne niż określone w przepisach ustawy kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia.

Wobec tego przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uzależnione jest od spełniania w tej dacie wszystkich przesłanek warunkujących jego uzyskania,a więc zaistnienia zarówno tych pozytywnych (art. 17 ust.1 u.ś.r.) jak i braku tych negatywnych, wymienionych w art.17 ust. 5 u.ś.r.

W badanej sprawie pozostaje poza sporem, że matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 15 stycznia 2013 r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Kwestią sporną w analizowanej sprawie nie pozostaje zakres i charakter sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, lecz właściwie jej ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje bowiem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13,publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować, tak jak w rozpatrywanej sprawie, niepodejmowanie pracy.

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem będącego w podeszłym wieku rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Ma rację Kolegium, kiedy wywodzi,że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA).

Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Na podkreślenie zasługuje konstatacja, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia. Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział bowiem specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm.) w celu weryfikacji tych wątpliwości.

Z kolei pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej.

Przechodząc zatem do realiów badanej sprawy stwierdzić,że ma rację Kolegium, kiedy wywodzi,że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach nie są na tyle angażujące, aby strona nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Co istotne, a na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, skarżący generalnie nie wykonywał przy swoje matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej zdrowiem, a które wymagałyby ciągłej obecności i bezpośredniej pomocy osobie chorej czy niepełnosprawnej. Matka skarżącego, pomimo stwierdzonego u niej znacznego stopnia niepełnosprawności, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie wykonuje poranną toaletę i porusza się w obrębie mieszkania. Nie wymaga ona leczenia odleżyn, pielęgnacji przetok, karmienia przez sondę, kontroli cewnika, wymiany pampersów czy też pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Świadczone przez skarżącego czynności, a mianowicie robienie zakupów, przygotowanie posiłków, realizacja recept, umawianie i transport na wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych, pranie, sprzątanie dotyczą w rzeczywistości prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, skoro nie dotyczą tylko wąskiego grona osób, co do których istnieje konieczność zapewniania opieki i pomocy w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Inne jeszcze czynności tzw. porządku dziennego mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej, jak np. pomoc przy czynnościach higienicznych czy też przygotowanie posiłków.

Podsumowując powyższe rozważania, należy zatem stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego względem swojej niepełnosprawnej matki nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. Tymczasem matka skarżącego, choć niewątpliwie jest osobą wymagającą pomocy osoby drugiej, posiada częściową samodzielność, umożliwiającą jej wykonywania wielu czynności życia codziennego, w tym nie wymaga pomocy przy samoobsłudze czy poruszaniu się w obrębie miejsca zamieszkania. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wykazał w sposób przekonujący, że skarżący nie wykonuje wobec swojej niepełnosprawnej matki opieki, która uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nadto skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które mogłyby świadczyć, że zakres opieki nie został należycie ustalony.

Nie ulega wątpliwości,że skarżący wykonuje szereg czynności na rzecz matki, jednakże zakres tych czynności opiekuńczych nie jest jednak tego rodzaju, aby uniemożliwiał skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Dowodzi tego fakt,że skarżący nie wykazał,iż musiał zrezygnować z pracy z powodu pogorszenia stanu zdrowia mamy. Skarżący nie dowiódł zatem,że zaistniał związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, wspomagającymi matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, a jego biernością zawodową.Wskazać bowiem należy, że związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Natomiast w sytuacji, gdy wymagająca opieki matka skarżącego nie jest osobą leżącą, wymagającą czynności pielęgnacyjnych, jest osobą samodzielnie spożywającą posiłki, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką jest co najmniej zachwiany albo nie istnieje.

W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do tego, że matka skarżącego. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, bo tę kwestię w sposób wiążący przesądza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym się ona legitymuje. Jednocześnie jednak organy kwestionują wymiar opieki sprawowanej przez - jak wynika z akt - jedyną osobę, która tę opiekę świadczy. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Istota sporu w tej sprawie ogniskuje się wokół charakteru sprawowanej opieki i wyznaczników, pozwalających uznać charakter sprawowanej opieki za uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i - systematyczny współudział - w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. Materiał aktowy sprawy nie dowodzi tego, że w okresie objętym postępowaniem administracyjnym osobista opieka skarżącego nad matką była na tyle absorbująca, że uniemożliwiała mu podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia.

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały zatem jedynie dwie z trzech określonych w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r., przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki ze wskazaniem znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji oraz o pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Trafnie natomiast organ uznał, że odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki, a mianowicie brak bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki. Zważywszy,że jak wynika z materiału aktowego badanej sprawy, w tym z oświadczenia matki skarżącego z dnia 5 maja 2022r., szereg obowiązków wykonywanych przez skarżącego (np. przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie) związane jest z typowymi czynnościami wykonywanymi w każdym prowadzonym gospodarstwie domowym.Zdaniem Sądu, omawiany przepis art.17 ust.1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku.

W tym miejscu wymaga podkreślenia,że w stanie gotowości do zapewnienia rodzicowi w podeszłym wieku,wymagającemu opieki ze względu na stan zdrowia., pozostaje każde dorosłe dziecko, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. W świetle bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana przez skarżącego nad matką, nie jest na tyle absorbująca, że obiektywnie uniemożliwia mu jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z art. 3 pkt 21 u.ś.r..

Natomiast wbrew zarzutom skarżącego, z literalnego brzmienia kwestionowanej decyzji nie sposób wywnioskować, że organ neguje wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną matką skarżącego, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu, jak też niesporny udział skarżącego w opiece nad matką.

W związku z tym konkludując powyższe rozważania, należy zaaprobować stanowisko organu II instancji, zobowiązanego do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,określonego w art.17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., bowiem nie wykazał on,że sprawowana przez niego opieka nad niepełnosprawną matką jest opieką, wymagającą niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.