Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta D. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. decyzję z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...] w sprawie uchylenia w całości decyzji z dnia 23 października 2012r. nr [...] przyznającej M. P. (zwanemu dalej: stroną, skarżącym) zasiłek okresowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy omówił przebieg dotychczasowego postępowania, w którym organ I instancji postanowieniem z dnia 6 lutego 2017 r., wydanym na podstawie art. 61 § 1, art. 123 i art. 163 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia własnej decyzji z 23 października 2012 r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego z powodu bezrobocia, wskazując na zatajenie przez stronę stanu majątkowego oraz rozbieżności w wykazanych dochodach.
Na skutek przeprowadzonego postępowania, powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 5, art. 104, art. 108 i art. 163 k.p.a. w zw. z art. 3, art. 4, art. 6 ust. 16, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 12, art. 38, art. 106 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. organ I instancji uchylił w całości decyzję z dnia 23 października 2013 r. Podanym przez Dyrektora OPS powodem rozstrzygnięcia była stwierdzona dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową, wskazująca, że skarżący jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe (organ I instancji ustalił, że skarżący jest współwłaścicielem mieszkania, które jest wynajmowane i z tego tytułu osiąga dochód przekraczający kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej).
Strona wniosła odwołanie od decyzji pierwszo-instancyjnej, podnosząc zarzut braku podstaw do zastosowania norm, na które wskazuje Dyrektor OPS w uzasadnieniu decyzji.
Kolegium w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji wskazało, że organ I instancji w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zastosował tryby weryfikacji decyzji ostatecznych, których łącznie nie można stosować, a ponadto zastosowane tryby weryfikacji decyzji zostały przez Dyrektora OPS przeprowadzone z obrazą przepisów postępowania administracyjnego. Jako jedną z podstaw wydania decyzji organ I instancji powołał przepis art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. Zdaniem Kolegium, tryb uchylenia lub zmiany decyzji przewidziany w art. 106 ust. 5 u.p.s. jest właściwy dla decyzji przyznającej stronie prawo, ale nie ma zastosowania do decyzji już wykonanej, tj. takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Przepis ten może znaleźć zastosowanie w sytuacjach, kiedy weryfikowana decyzja wywołuje w dalszym ciągu skutki prawne. W rozpatrywanej sprawie skutki decyzji uchylonej przez organ I instancji zostały skonsumowane – świadczenie z pomocy społecznej zostało skarżącemu wypłacone, stąd brak jest podstaw do uchylenia w tym trybie.
Ponadto, organ I instancji jako podstawę wydania decyzji powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., chociaż nie wszczął i nie przeprowadził postępowania wznowieniowego, a wydana decyzja nie czyniła zadość wymogom, jakim powinno odpowiadać orzeczenie wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy przepisów prawa, a to art. 7, art. 77, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 78 i art. 80 k.p.a., a także brak podstaw do zastosowania art. 145, art. 104, art. 108, art. 163 k.p.a. oraz m.in. art. 3, art. 6 ust. 16, art. 12, art. 14, art. 38, art. 96, art. 109 u.p.s. Według skarżącego wprawdzie Kolegium zasadnie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji, lecz – w jego ocenie - organ II instancji powinien dodatkowo umorzyć postępowanie wszczęte w sprawie uchylenia decyzji przyznającej stronie prawo i wstrzymać wykonanie decyzji uchylających. Zdaniem skarżącego przez zaniechanie tych czynności organ doprowadził do zwłoki w postępowaniu, a ponadto na uwzględnienie nie zasługuje stanowisko Kolegium, w którym orzekło ono o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W szczególności Kolegium podniosło,że w sprawie zabrakło weryfikacji oświadczenia skarżącego o nieposiadaniu wiedzy na temat wynajmowania mieszkania przez drugiego współwłaściciela i nieuzyskiwania przez niego z tego tytułu dochodu. Tym samym organ I instancji nie zgromadził wystarczających dowodów dla uznania, że przyznane świadczenie z pomocy społecznej było świadczeniem nienależnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w badanej sprawie nie zachodziły, wymienione w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie jako u.p.p.s.a.), przyczyny uwzględnienia skargi.
Na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja w istocie dla skarżącego korzystna, gdyż uchylała ona decyzję organu I instancji i przekazywała sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec takiego kierunku rozstrzygnięcia Sąd zobowiązany był zatem rozważyć kwestię zgodności zaskarżonej decyzji ze stanowiącym jej podstawę przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W świetle brzmienia tego przepisu, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zatem decyzja wskazana w art. 138 § 2 k.p.a. mogła zostać wydana jedynie wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności wyczerpują taką przesłankę. Przede wszystkim powołanie w podstawie prawnej - w jednej decyzji - przepisów właściwych dla wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz innego niż kodeksowy trybu wzruszenia decyzji na podstawie przepisów, o których stanowi art. 163 k.p.a. (w tym przypadku art. 106 ust. 5 u.p.s.), stanowi naruszenie zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie, czy też jak w niniejszej sprawie, nie mogą być łączone w jednym postępowaniu. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest dotknięta tego rodzaju wadliwością, a ponadto wymagają ustalenia istotne dla sprawy okoliczności faktyczne dotyczące m.in. wiedzy skarżącego na temat wynajmu współnależącego do niego mieszkania i osiąganych z tego tytułu dochodów, organ odwoławczy obligowany był uchylić decyzję pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego, przedwczesnym byłoby wydanie innej decyzji niż ta podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone uchybienia nie mogły zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym, tym bardziej wobec wykluczenia możliwości zastosowania w sprawie trybu z art. 106 ust. 5 u.p.s. Organ nie mógł więc nie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia po stwierdzeniu wydania decyzji Dyrektora OPS z naruszeniem prawa, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z kolei oczekiwanie przez skarżącego, wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., decyzji kasacyjnej typowej, którą organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszej instancji i umarza postępowanie I instancji, ograniczone zostało wyłącznie do przypadków, gdy postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Chodzi również o sytuacje, gdy decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości.
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w realiach analizowanej sprawy, gdyż żadna z takich przesłanek bezprzedmiotowości, o których mowa wyżej nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżący również na takie nie wskazał w skardze. Organ odwoławczy nie miał natomiast swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie dla niego wypływa właśnie ze wskazanego wyżej kryterium umorzenia postępowania, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe.
Stwierdzenie powyższego oznacza,że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.