Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Skarżący wystąpił do Prokuratury Okręgowej w J. z wnioskiem o informację publiczną w zakresie szkoleń Prokuratora P. P. (dalej: P.P.), dotyczącą miejsca, organizatora, tytułu i źródła finansowania szkoleń.
Uznając, że ww. informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), Prokurator Okręgowy zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie, iż pozyskanie tych informacji ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, pod rygorem odmowy udzielenia informacji publicznej.
W odpowiedzi wnioskodawca wyraził pogląd, iż żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, lecz informację prostą.
Prokurator Okręgowy wydał decyzję, w której odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Stwierdził, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, w sytuacji, gdy jego żądanie obejmowało udzielenie informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnił, że odpowiedź w zakresie objętym wnioskiem wymagała zwrócenia się do Prokuratora, którego wniosek dotyczy, o przekazanie stosownych danych, bowiem Prokuratura posiada jedynie fragmentaryczne informacje w kwestiach będących przedmiotem zainteresowania skarżącego. Uznał, że nie sposób przyjąć, iż informacje dotyczące szkoleń jednego z wielu prokuratorów służą celowi ogólnospołecznemu. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.).
W odwołaniu skarżący zakwestionował stanowisko odnośnie przetworzonego charakteru żądanej przez niego informacji publicznej. Podniósł, że faktycznie ma ona charakter informacji prostej. Stwierdził, że skoro Prokurator jest opłacany z pieniędzy publicznych, to ma on prawo wiedzieć, czy posiada właściwe wykształcenie, nieskazitelny charakter, podnosi kwalifikacje, wspomaga podwładnych z Prokuratury Rejonowej i podlega ustawie o prokuraturze. W konsekwencji ponowił swój wniosek.
Prokurator Regionalny we W. utrzymał w mocy skarżoną odwołaniem decyzję. Zauważył, że w jednostkach prokuratury nie prowadzi się indywidualnej ewidencji szkoleń poszczególnych prokuratorów i że informacji takich nie zawiera też podstawowy system informatyczny prokuratury SIP. Uznał, że zasadnie stwierdził Prokurator Okręgowy, iż wobec fragmentarycznej wiedzy wynikającej z formalnych dokumentów, uzyskanie informacji w zakresie szkoleń, w których uczestniczył Prokurator P.P., wymagałoby zwrócenia się w tym zakresie do ww. Prokuratora, bez gwarancji, że otrzymane informacje miałyby - np. z uwagi na upływ czasu - charakter kompletny. Wyraził pogląd, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Uzasadniał, że wobec braku prostej informacji wynikającej z systemu ewidencyjnego prokuratury odnośnie szkoleń, w których brał udział Prokurator P.P., stworzenie wnioskowanej przez niego informacji wymagałoby działań niestandardowych i niestosowanych w zwykłym trybie funkcjonowania prokuratury. Zgodził się ze stwierdzeniem Prokuratora Okręgowego, że zbiór danych, o udostępnienie którego wnosił skarżący, nie istniał w chwili złożenia wniosku i w dalszym ciągu nie został stworzony.
Mając na uwadze powyższe Prokurator Regionalny motywował, że niezbędne było wykazanie przez skarżącego szczególnie istotnego ogólnospołecznego interesu żądania udostępnienia danych, co w sprawie nie miało miejsca. Jako chybione uznał argumenty odwołania odnośnie zasadności żądania dostępu do określonych informacji. Stwierdził, że zakres wykształcenia, kwalifikacji i kompetencji zawodowych oraz właściwości osobistych prokuratora, do których odnosi się skarżący, określa ustawa Prawo o prokuraturze, która została opublikowana w Dzienniku Ustaw i jest powszechnie dostępna. Dowodził, że szczegółowe uregulowania w tym zakresie zawiera art. 75 § 1 tej ustawy. Zauważył, że istnieje w związku z tym domniemanie, iż osoba pełniąca funkcję prokuratora posiada kompetencje i właściwości w zakresie objętym ustawą. Przyjął, że - wbrew twierdzeniu skarżącego - Prokurator P.P. podlega ustawie o prokuraturze, która to okoliczność jest elementem porządku prawnego państwa oraz że akta osobowe nie pozwalają na przekazanie miarodajnej informacji o szkoleniach zawodowych poszczególnych prokuratorów. Podsumował, że skarżący nie podał, dlaczego uzyskanie informacji wskazanych w jego wniosku miałoby szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.
W skardze skarżący zakwestionował decyzję Prokuratora Regionalnego i poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Okręgowego. Argumentował, że nie sposób przyjąć, iż opłacany z publicznych pieniędzy Prokurator P.P. pozostaje anonimowy w sprawie przygotowania zawodowego. Stwierdził, że skoro ustawa o prokuraturze stanowi o konieczności notorycznego podnoszenia kwalifikacji, to prokurator, który tego nie robi, narusza prawo, w tym ustawę zasadniczą. Dowodził, iż wykaz szkoleń winien znajdować się w teczce osobowej (aktach) prokuratora i że - w związku z tym - w sprawie nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Wywiódł, że bezzasadnie wzywano go do uzasadnienia wniosku.
Odpowiadając na skargę Prokurator Regionalny wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym skarżący podał, iż nie odpowiada prawdzie twierdzenie Prokuratora, że szkolenia poszczególnych prokuratorów nie są ewidencjonowane, skoro prawo nakazuje śledczym notoryczne podnoszenie kwalifikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Poza sporem pozostaje, że adresat wniosku (Prokurator Okręgowy) jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (wykonującym zadania publiczne). Między stronami niesporna jest też okoliczność, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Osią sporu jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia. W ocenie skarżącego dane objęte jego wnioskiem stanowią informację prostą, której udostępnienie nie wymagało specjalnego przygotowania wg wskazanych przez niego kryteriów, ani tworzenia specjalnych zestawień, gdyż informacje te powinny być (są) już w posiadaniu organu (w teczce osobowej /aktach/ Prokuratora P.P.).
Z kolei według organu realizacja żądania skarżącego wymaga podjęcia działań z udziałem ww. Prokuratora, w efekcie których wytworzona informacja – nieistniejąca, jako taka, w dniu złożenia wniosku - zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami (informacja przetworzona). Rozstrzygnięcie tej spornej kwestii trzeba poprzedzić wyjaśnieniem, czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzował na gruncie u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", wobec czego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo.
W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów u.d.i.p. w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: NSA/ z 21 września 2012 r., I OSK 1477/12 i z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05; CBOSA).
Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. Z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej, mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015,
s. 133). Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem.
W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /dalej: WSA/ we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05; CBOSA).
Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza, że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011,
s. 91-93). Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy trzeba stwierdzić, że czynności (ich zakres), które musi podjąć adresat wniosku dowodzą, że żądanych przez wnioskodawcę danych - wbrew jego twierdzeniom - nie można uznać za tzw. prostą informację publiczną. W analizowanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje takim dokumentem (rejestrem), który zawiera wykaz wszystkich szkoleń Prokuratora P.P. (dotyczącym miejsca, organizatora, tytułu i źródła finansowania szkoleń). Z informacji podanych przez obu orzekających w sprawie Prokuratorów wynika, że informacja, o udostępnienie której wnosi autor wniosku, nie istnieje. Odpowiedź w zakresie objętym wnioskiem wymagała zwrócenia się do Prokuratora, którego wniosek dotyczy, o przekazanie stosownych danych, gdyż Prokuratura posiada jedynie fragmentaryczne informacje w kwestiach będących przedmiotem zainteresowania skarżącego. W jednostkach prokuratury nie prowadzi się bowiem indywidualnej ewidencji szkoleń poszczególnych prokuratorów. Informacji takich nie zawiera także podstawowy system informatyczny prokuratury (SIP). Tym samym, wobec częściowej tylko wiedzy wynikającej z formalnych dokumentów, uzyskanie informacji w zakresie wszystkich szkoleń, w których uczestniczył Prokurator P.P., obligowałoby organ prokuratury do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem tego Prokuratora. Trafnie zatem przyjmują organy obu instancji, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej.
Powyższa konstatacja prowadzić więc musi do wniosku, że organ zasadnie uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Sądu słusznie przyjęto w wydanych w sprawie decyzjach, że skarżący (podmiot ubiegający się faktycznie o udostępnienie informacji przetworzonej) nie uzasadnił, do czego był obowiązany, dlaczego (w jego opinii) pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co było warunkiem udostępnienia informacji. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 21 września 2012 r., I OSK 1477/12; CBOSA).
Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13; CBOSA). Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu. A więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja, której się domaga, ma szczególne znaczenie. Z akt analizowanej sprawy wynika, że skarżący został wezwany do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez niego informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego.
W odpowiedzi - w piśmie z 29 kwietnia 2020 r. - skarżący zakwestionował twierdzenie organu o przetworzonym charakterze żądanej przez niego informacji i nie uczynił zadość nałożonemu na niego obowiązkowi wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez niego informacji przetworzonej jest podyktowane szczególnie istotnym interesem publicznym. Reasumując Sąd uznał, że zarzuty skargi przedstawiają się jako niezasadne i że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący o konieczności wydania przez organ władzy publicznej decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).