Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem R. P. (strona, skarżący) z dnia [...] października 2019r.,, złożonym za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, adresowanym do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (data wpływu: [...].10.2019r.) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę H. P. Decyzją z dnia [...].05.2020 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 256) w związku z art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j Dz.U. z 2020 r. poz. 111), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U z 2017 r. poz. 1466) oraz Zarządzenia Nr 0151/71/2008 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 5 sierpnia 2008 r., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S., Dyrektor Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił stronie świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad jego niepełnosprawną matką – H.P..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w tym zakresie dwukrotnie już wydawał decyzję, a to w dniu [...].11.2019 r. nr [...] oraz w dniu [...].01.2020 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...].12.2019 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...].11.2019r. Nr [...], a następnie decyzją z dnia[...].03.2020 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 01.2020 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ustosunkowując się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. organ I instancji w dniu [...].04.2020 r. wezwał stronę do przedłożenia zaświadczenia, czytelnej opinii lekarskiej o aktualnym stanie zdrowia jej matki oraz konkretnych ograniczeniach zdrowotnych wynikających z posiadanej niepełnosprawności oraz wystąpił wnioskiem do organu pomocowego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego i ustalenia, w jakim zakresie strona sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, czy zakres sprawowanej opieki całkowicie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, jakich czynności matka strony nie jest w stanie wykonywać sama i z jakich przyczyn, jakie czynności w ciągu dnia wykonuje strona jako opiekun z dokładnym określeniem godzin i ilości poświęconego czasu na ich wykonanie, czy mogłyby one być realizowane w takim czasie, aby nie kolidowały z podjęciem przez stronę zatrudnienia, ustalenia i sprawdzenia, czy brat strony – K.P. mógłby również sprawować opiekę nad matką, dlaczego nie jest zainteresowany sprawowaniem tej opieki oraz czy pracuje zawodowo, czy w opiece nad matka strony mógłby pomagać również wnuk M.P. z żoną, a jeżeli nie są w stanie, to o ustalenie, dlaczego oraz ustalenie i sprawdzenie, dlaczego strona nie pracowała zawodowo od lat przełomu lat 80. i 90. do chwili obecnej, jakie było i jest jej źródło utrzymania, czy strona zawsze zamieszkiwała razem z matką oraz czy strona ma jakieś problemy zdrowotne.
W dniu [...] 04.2020 r. wpłynęło do organu zaświadczenie lekarskie SP ZOZ Przychodni Rejonowej w S. z dnia [...].04.2020 r. dotyczące matki strony, z którego wynika, że leczy się ona w poradni z powodu różnych schorzeń. W zaświadczeniu lekarz nie uzasadnił w żaden sposób, jakie ograniczenia ona posiada, nie wskazał ewentualnego zakresu wymaganej opieki a także uzasadnienia dotyczącego potrzeby świadczenia jej pomocy przez drugą osobę (opiekuna).
W dniu [...] 05.2020 r. pracownik socjalny organu pomocowego przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony oraz jego matki i i przesłuchał świadków K.P. (brata strony), H.P.(matka) oraz M.P.(wnuk H.P.). Na tej podstawie ustalono, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką (82 l.), w tym samym budynku zamieszkuje również wnuk H.P. - M.P. wraz z żoną i dwójką dzieci ([...] lat i 1 rok) i K.P. (brat strony). Prowadzą oni odrębne gospodarstwa domowe, zajmują osobne pomieszczenia w tym samym budynku. Strona nie zgłasza problemów zdrowotnych, jest bezdzietnym kawalerem, który od zawsze mieszkał przy rodzicach.
Ponadto strona oświadczyła, że pracowała zawodowo na przełomie lat 80. i 90. oraz pozostaje bez zatrudnienia od ok. 25 lat. Wcześniej strona utrzymywała się z prac dorywczych, lecz nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających zatrudnienie. Brat strony zamieszkuje w tym samym budynku, jest osobą rozwiedzioną, nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, korzysta z pomocy finansowej w Ośrodku w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia. Brat strony obecnie nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ twierdzi, że pomaga M.P. (wnukowi jego matki) w pracach budowlanych na terenie wspólnej posesji. Brat strony zgłosił pracownikowi socjalnemu problemy zdrowotne ze wzrokiem słuchem, lecz nie leczy się i nie posiada żadnej dokumentacji medycznej. Wnuk matki strony twierdzi, że nie jest w stanie pomóc na co dzień babci, ponieważ pracuje zawodowo, w systemie zmianowym, natomiast jego żona Pana M.P. nie pracuje zawodowo, sprawuje opiekę nad dziećmi.
Pracownik socjalny Ośrodka ustalił nadto, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...].05.2011 r., nr [...], orzeczenie wydane jest na stałe, nie stwierdzono daty powstania u niej niepełnosprawności, a ustalany stopień niepełnosprawności datuje się od [...].04.2011 r. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że leczy się ona z powodu schorzeń: miażdżycy aorty, niedomykalności zastawki dwudzielnej, nadciśnienia tętniczego, żylaków kończyn dolnych, schorzeń narządu ruchu. W zaświadczeniu nie sprecyzowano jednak, jakie ograniczania wynikają ze schorzeń matki strony, nie określono również w jakim zakresie potrzebuje ona pomocy osoby drugiej.
Jak ustalił dalej pracownik socjalny, matka strony porusza się za pomocą kul łokciowych, jest w stanie sama się ubrać (ma problem z założeniem rajstop), samodzielnie spożywa posiłki, potrafi samodzielnie przygotować posiłek (czasami obiera ziemniaki), samodzielnie przyjmuje leki, samodzielnie wykonuje czynności fizjologiczne, nie jest pampersowana, nie jest osobą leżącą, chodzi do kościoła. Jednocześnie matka strony poinformowała pracownika socjalnego, że jej syn wykonuje czynności domowe takie jak: sprzątanie, pranie, robienie zakupów dwa razy w tygodniu (w tym w sobotę z pomocą jej wnuka), plewienie ogródka i koszenie trawy.
W ramach wywiadu środowiskowego strona w dniu [...].05.2020 r. złożyła oświadczenie, że sprawuje stałą opiekę nad matką, wstaje o godzinie 7.00 i przygotowuje opał, pali w piecu, przygotowuje śniadanie oraz pomaga matce we wstawaniu z łóżka, aby się nie przewróciła, podaje leki, sprząta po śniadaniu, przygotowuje obiad oraz wykonuje wszelkie inne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Według strony zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ matka potrzebuje stałej pomocy z powodu zawrotów głowy, porusza się przy pomocy kul łokciowych.
Jak wskazał organ I instancji podstawową przesłanką, ubiegających się o prawo do świadczenia pielęgnacyjne jest rezygnacja lub niepodejmowanie pracy zarobkowej przez opiekuna, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania stałej opieki. Jak podała strona w wywiadzie środkowym, pozostaje ona bez zatrudnienia od około 25 lat, zatem można założyć, że nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowanej opieki nad matką, ponieważ od długiego czasu w ogóle nie pracowała. Wprawdzie strona formułuje tezę, że pracowała dorywczo, lecz nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających fakt jakiegokolwiek zatrudnienia.
Według organu I instancji, czynności, które wymienione są w wywiadzie oraz które strona podaje w oświadczeniach tj. przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, odprowadzenie do kościoła (w niedzielę - dzień wolny od pracy), wykupowanie leków, towarzyszenie przy wizytach lekarskich plewienie ogródka czy koszenie trawy nie są związane z bezpośrednią opieką nad matką. Są to czynności, które wykonuje się w niemal każdym gospodarstwie domowym i są możliwe do pogodzenia z aktywnością zawodową.
W ocenie pracownika socjalnego zakres sprawowanej opieki nad matką nie koliduje z podjęciem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, np. na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz w różnym wymiarze czasu pracy, praca zmianowa. Daje to możliwości zorganizowania opieki nad matką, zaangażowaniu brata strony do współuczestnictwa w opiece nad matką. Pracownik socjalny nie stwierdził żadnych przeszkód, aby drugi syn (brat skarżącego) współuczestniczył w opiece nad matką. Jest osobą bezrobotną, zamieszkuje w tym samym budynku, nie ma orzeczonej niepełnosprawności, nie ma nikogo na utrzymaniu i pod swoją opieką.
Ponadto organ i instancji zaznaczył, że w tym samym budynku zamieszkuje również wnuk wraz z żoną, która obecnie nie pracuje i przebywa w domu. Zarówno strona, jaki jej brat są zobowiązani do pomocy matce, zgodnie z art. 87 k.r.o. Wnuk matki strony z rodziną ze względu na charakter swojej pracy nie może stale uczestniczyć w pomocy swojej babci, jednakże podczas wywiadu matka strony poinformowała, że może liczyć na pomoc jego oraz jego rodziny w miarę ich możliwości.
Strona odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
1/ dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo — skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, 2/ błędne zastosowanie art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: Kolegium, SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach decyzji ostatecznej Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą nie niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny przyjął, że nie można dopuszczać do odmiennego traktowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Wobec tego ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym,co oznacza, że nie wywołuje on skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego (przepisu). Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W tym zakresie organ II instancji wskazał,że obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.
Stosując w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazany wyżej sposób wykładni Kolegium uznało, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W tej kwestii utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. lb ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Według Kolegium, skoro nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego - w związku z wejściem w życie wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego - odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie, oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.
Zdaniem Kolegium, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, przeprowadził dokładne postępowanie wyjaśniające w kontekście m.in. zakresu sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawną matką. Zebrany w sprawie materiał dowodowy organ II instancji uznał jako wystarczający do dokonania oceny spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a także sprawdzenia czy w sprawie nie zaistniał zbieg uprawnień do świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Biorąc pod uwagę treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium wskazało, że przesłankami warunkującymi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są: istnienie wobec osoby niepełnosprawnej obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia, konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz niepodejmowanie lub rezygnacja przez tę osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Organ odwoławczy stwierdził,że strona spełnia przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie należy do kręgu "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż jest synem osoby wymagającej opieki, a więc jest jej krewnym w linii prostej.
Ponadto strona nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Dalej SKO podkreśliło, że podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11).
W ocenie SKO w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie stanowi przeszkody do podjęcia przez niego pracy zarobkowej. Podkreślił, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Według Kolegium, z treści przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że ustawodawca nie poprzestał w nim na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, co jest zrozumiałe z tego względu, iż sytuacja zdrowotna i rodzinna osób legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności jest różna. Tak więc w tej grupie są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać przy nich pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są także osoby, które nie wymagają stałej opieki, ale potrzebują opieki długotrwałej, bowiem będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie.
W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Chodzi więc o ustalenie, czy opiekun musi być stale dyspozycyjny dla osoby niepełnosprawnej, czy też zajęcia związane z opieką może realizować w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca wśród form zarobkowania wymienił więc m. in. takie, które nie wymagają ciągłego świadczenia pracy (np. umowa zlecenia, umowa o dzieło). Analiza treści przepisów art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 tej ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego tylko w takich sytuacjach, gdy opieka nad osobą niepełnosprawną jest tak bardzo absorbująca, że konieczna jest rezygnacja, albo nie jest możliwe podjęcie nawet takich form zarobkowania, które nie wymagają pracy przez osiem godzin dziennie.
Wykluczona jest zatem aktywność zawodowa osoby sprawującej opiekę i dlatego otrzymuje ona wsparcie od państwa, którego celem jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Z akt niniejszej sprawy - w ocenie Kolegium m- nie wynika, aby matka strony wymagała stałej, ciągłej i permanentnej opieki ze strony syna. Matka strony porusza się przy pomocy kul łokciowych, nie jest osobą leżącą, nie wymaga: leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok czy stomii, karmienia przez sondę, nie używa ona cewnika, pampersów, czy też pieluchomajtek, nie potrzebuje ona pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, samodzielnie korzysta z toalety, samodzielnie potrafi się umyć łącznie z myciem włosów. Jak sama wskazuje, jest w stanie zrobić sobie sama kanapkę, a nawet pomaga w obieraniu ziemniaków.
Kolegium zaakcentowało,że nie kwestionuje faktu niepełnosprawności matki strony, jednak - w jego ocenie - posiadana przez nią niepełnosprawność nie powoduje, że w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, w toku postępowania administracyjnego ustalono,że strona poza czynnościami związanymi ze ścisłą pomocą matce, które głównie polegają na asekuracji przy chodzeniu, wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego tj. sprzątanie, pranie, zmiany bielizny pościelowej, prasowanie, przygotowywanie posiłków, zakupy.
Dodatkowo towarzyszy w wizytach lekarskich i zaprowadza matkę do kościoła. Zatem pomoc strony zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują.
Organ II instancji zwrócił również uwagę na to,że w tym samym budynku co strona i jego niepełnosprawna matka, mieszka jej drugi syn oraz wnuk wraz z żoną i dwójką dzieci ([...] lat i 1 rok). Przesłuchany w charakterze świadka brat strony zeznał, że jest rozwiedziony, nie posiada własnego źródła dochodu, jest osobą bezrobotną zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. W chwili obecnej nie pracuje zawodowo, korzysta z pomocy OPS w S.. Mieszka w tym samym budynku co matka. Według jego świadczenia wsparcie w postaci rzeczowej, gorącego posiłku i nieodpłatnie lokalu mieszkalnego, udziela mu wnuk jego matki, w zamian za pracę na rzecz jego budynku mieszkalnego oraz budowy dodatkowego budynku przyległego do domu, w którym zamieszkuje.
Jednocześnie oświadczył on, że zakres prac budowlanych uniemożliwia mu opiekę nad matką, aktywnie poszukuje pracy, również w okolicach Warszawy i nie wykluczone, że w najbliższym czasie zmieni miejsce zamieszkania. Podał też, że słabo słyszy i słabo widzi na prawe oko, zamierza podjąć w tym kierunku leczenie, gdyż utrudnia mu to funkcjonowanie. Z powyższych powodów, jak oświadczył, nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją matką.
W ocenie Kolegium nie ma przeszkód, aby brat strony,na którym ciąży wobec matki obowiązek alimentacyjny, wspomógł stronę w opiece nad matką i umożliwił jej podjęcie pracy zarobkowej. Obecnie nie jest on nigdzie zatrudniony, zaś wykonywane prace budowlane na tej samej posesji, na której mieszka jego niepełnosprawna matka, w żaden sposób nie zwalniają go z obowiązku pomocy i uczestniczenia w opiece nad matką. Dodatkowo nie legitymuje się on orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast problemy ze słuchem i niedowidzenie na jedno oko również nie mogą stanowić przeszkody w opiece nad matką zwłaszcza, że nie są przeszkodą w wykonywaniu prac budowlanych. Według organu odwoławczego strona i jego brat mogą tak zorganizować wspólnie opiekę nad matką, że każdy z nich będzie mógł również podjąć jakąś formę pracy zarobkowej.
Podkreślenia wymaga, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, że osoba ta bezwzględnie wymaga opieki.
SKO powołując się na ustalenia organu pierwszej instancji, wskazało, że strona nie podejmowała zatrudnienia od około 25 lat, jak oświadczyła ona pracowała zawodowo na przełomie lat 80. i 90. Natomiast matka strony ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, który posiada od [...] kwietnia 2011 r. tj. od około 9 lat. Wobec tego - ocenie Kolegium- w przedmiotowej sprawie trudno doszukać się związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy wynika bowiem, że strona nie pozostawała w zatrudnieniu na długo przed ustaleniem niepełnosprawności u jego matki.
Końcowo SKO stwierdziło, że strona nie wykazała, by bezpośrednio przed rozpoczęciem opieki nad niepełnosprawną matką pracowała zawodowo i zdecydowała o rezygnacji z zatrudnienia jedynie w celu sprawowania tej opieki. Strona nie udokumentowała, że w ostatnich latach podejmowała zatrudnienie. Nie wskazała również, że zamierzała podjąć konkretne zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność opieki nad matką nie mogła tego uczynić. Strona nie wykazała również związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki, a świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, czy też muszą z niego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy.
Tym wymogom nie odpowiada, ustalony w toku postępowania, zakres pomocy jaką świadczy strona swojej matce. Nie stwierdzono również przeszkód, aby drugi syn zobowiązany do alimentacji na rzecz matki strony, współuczestniczył w opiece nad nią.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarga oparta została na zarzutach naruszenia:
1/ prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
2/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkującym błędnymi ustaleniami organu, że zakres wymaganej przez matkę skarżącego opieki pozwala na wykonywanie przez niego pracy, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia niezgodnego z słusznym interesem strony.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. organ wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z uzasadniającą je argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) następuje uchylnie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Negatywna zatem ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem ich zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.
Wskazać również należy,że rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.
W badanej sprawie spór między stroną a organami dotyczy spełnienia przez skarżącego przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikających z art. 17 u.ś.r. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jego matką. Zdaniem organów obu instancji skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z powodu braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Według Kolegium również zakres czynności opiekuńczych jakich wymaga matka skarżącego, jak również sposób sprawowania opieki przez skarżącego nad matką, nie wykluczają możliwości wykonywania przez nią zatrudnienia.
W punkcie wyjścia oceny zasadności skargi zauważyć należy, że w kwestii niekonstytucyjności przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenie pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W tym zakresie organ II instancji trafnie zauważył, że w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Przechodząc do kwestii spornych należy zauważyć, że decyzją działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] przyznano skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowanej opieki nad jego matką, na okres od [...] listopada 2019r. Do [...] października 2020r. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że skarżący spełnia wszystkie konieczne przesłanki do przyznania uprawnienia do powyższego świadczenia, w tym nie podejmuje on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej z powodu sprawowanej opieki nad matką Wspomniana wyżej decyzja została wydana na podstawie art. 16a u.ś.r., który w ust.1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
A zatem w postępowaniu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego ten sam organ pomocowy badał (poza kryterium dochodowym) te same przesłanki faktyczne, dochodząc jednak do przeciwnych wniosków, które zostały wyprowadzone z tych samych okoliczności faktycznych w badanej sprawie. Skoro bowiem, organ pierwszej instancji, w prowadzonym w 2019r. postępowaniu administracyjnym w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego uznał, że skarżący spełnił warunki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, to organ nie miał więc wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką.
Natomiast w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu organy poczyniły już odmienne ustalenia w tym zakresie. Jednocześnie organy obu instancji nie wskazały, jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące stanu zdrowia matki, zakresu sprawowanej opieki, sytuacji zawodowej skarżącego uległy zmianie i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niewielki odstęp czasu pomiędzy wydaniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego ([...] września 2019r.), a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ([...] października 2019r.), wskazują na konieczność wyjaśnienia rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych przez ten sam organ w odniesieniu do tych samych przesłanek w kolejnych postępowaniach i wyprowadzenia z nich przeciwnych wniosków. Wprawdzie oba świadczenia opiekuńcze przyznawane są na odrębnych zasadach i nie można stosować automatyzmu w działaniu organów, jednakże takie przesłanki jak: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz rezygnacja z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę w obu tych świadczeniach są podobne.
Z akt sprawy wynika, że z tego samego materiału dowodowego organy orzekające w sprawie wyprowadziły wnioski przeciwne niż organ pomocowy przy wydawaniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, stwierdzając, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego w większości czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które to wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym. Według Kolegium zakres pomocy jakiej wymaga matka skarżącego może być z powodzeniem wykonywana jednocześnie przez jej dwóch synów, którzy nie są aktywni zawodowo. Jednocześnie organ II instancji nie uwzględnił faktu, że na użytek sprawy o przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego te same przesłanki w porównywalnym okresie zostały - w ocenie organu pomocowego - spełnione.
Tak odmienny sposób interpretacji tego samego stanu faktycznego pozostaje w sprzeczności z ogólną zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Taka rozbieżność przy ocenie tego samego stanu faktycznego, bez pogłębionych i szczegółowych ustaleń oraz wyczerpujących, a także przekonujących motywów musi być uznana za działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej. Wymaga w tym miejscu zaakcentowania, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2020r., sygn. akt. I OSK 263/19).
W tej sytuacji organ powinien wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych w obu prowadzonych postępowaniach oraz dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie. Jeśli bowiem w ocenie organu II instancji wywiad nie był wystarczająco szczegółowy lub zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę sprawy, jeśli organ powziął wątpliwości co do stopnia samodzielności matki skarżącego i zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki w kontekście przyjętego przez organ braku wykluczenia możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, to powinien był on wykorzystać instrument, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w postaci zlecenia w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji tych wątpliwości.
W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że skarżący jako syn osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "opieki". Natomiast organ II instancji stwierdzając jakiego rodzaju i jaki zakres opieki jest sprawowany, jednocześnie wskazał na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskie, z dnia [...] maja 2020r. z którego to nie wynika, jakie ograniczenia w funkcjonowaniu wynikają z posiadanych przez matkę skarżącego chorób. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lipca 2020r. sygn. akt.
III SA/Gd 482/20 "warunku "stałej opieki" nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka." W tym miejscu również w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Rz 535/19 powtórzyć należy, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.
Z materiału aktowego sprawy wynika, że opieka sprawowana przez skarżącego ma charakter stały, długoterminowy i codzienny, trwa nieprzerwanie przez wszystkie dni tygodnia. Sama matka skarżącego podaje, że nikt inny się nią nie opiekuje. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad nie zauważył żadnych zaniedbań. Natomiast z przepisu art.17 ust.1 u.ś.r. - w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak tego usiłował dowieść orzekający w sprawie organ II instancji, który neguje wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną matką skarżącego.
Konkludując powyższe stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji obarczoną są wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a.), albowiem niedostatecznie wnikliwie ustalono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie przesądzając jednak kierunku rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Organ w oparciu o zebrany i należycie oceniony w sprawie materiał dowodowy powinien ustalić, czy skarżący spełnia ustawowe przesłanki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.