Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
C. A. (dalej: strona, skarżąca) wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Wydaną z upoważnienia Wójta Gminy G. (dalej: organ I instancji) decyzją odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniono, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: u.ś.r.), tj. wymóg, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium) - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Orzekło, że stanowisko organu I instancji, dotyczące momentu powstania u matki strony niepełnosprawności, nie jest prawidłowe. Stwierdziło, że organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jako podstawę swojego stanowiska przyjęło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13). Uznało, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak to - w odniesieniu do tych osób - oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tak więc za niezasadną uznało odmowę przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że niepełnosprawność u jej matki datuje się od 68-go roku życia.
Dalej SKO przyjęło, że strona niewątpliwie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec swojej matki, która jest wdową. Podniosło, że nie kwestionuje także konieczności sprawowania względem matki strony opieki przez osoby drugie.
W ocenie Kolegium, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga odniesienia się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: K.r.o.), dotyczących obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca nie zagwarantował bowiem, w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego, prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem - tak, aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba. Zgodnie z art. 128 K.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo.
Z kolei art. 129 § 2 K.r.o. stanowi, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym oraz majątkowym. Przepis art. 135 § 1 K.r.o. przewiduje zaś, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego i od zarobkowych oraz majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania obowiązków alimentacyjnych w drodze sądowej.
Kolegium dostrzegło, że matka strony (osoba niepełnosprawna) - oprócz niej - posiada również dwie inne córki, tj. A. G.(urodzoną [...] lipca 1971 r.) i S. F. (urodzoną [...] listopada 1977 r.) oraz syna D. M.(urodzonego [...] grudnia 1968 r.). Zauważyło, że wszystkie ww. osoby mają względem matki obowiązek alimentacyjnym. Podniosło, że A. G. nie pracuje, jest ubezpieczona w KRUS, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który prowadzi działalność gospodarczą (transport [...]), nie deklaruje żadnej pomocy na rzecz matki. D.M. nie pracuje (dorabia dorywczo u rolników w zamian za żywność i papierosy), nie jest zarejestrowany w PUP, oświadczył, że nie umie opiekować się osobą chorą, dlatego nie może zaoferować żadnej pomocy matce. S. F. nie pracuje, utrzymuje się głównie z prac dorywczych i zasiłków rodzinnych.
Według SKO, obok faktycznie realizowanej oraz wykonywanej opieki i pomocy wskazanej w wywiadzie środowiskowym, istotna pozostaje także stała dyspozycyjność do udzielania pomocy matce w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. Niewątpliwie stan takiej dyspozycyjności, którą deklaruje w wywiadzie strona, wobec niepełnosprawnej matki, uniemożliwiałby podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyby praca ta świadczona byłaby codziennie przez 8 godzin dziennie. Tymczasem, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, przed podjęciem się opieki nad niepełnosprawną matką strona była zatrudniona w okresie od 3 sierpnia 2007 r. do 30 listopada 2008 r. (16 miesięcy), od stycznia 2009 r. do 1 październiku 2019 r. miała status osoby bezrobotnej, zaś 2 października 2009 r. nie stawiła się do PUP i utraciła zatem status bezrobotnego. Później opiekowała się drugim dzieckiem, które urodziła w 2008 r., a od 2014 r. podejmowała prace dorywcze w N. przy zbieraniu szparagów, tj. w: 2014 r. - 22 dni, 2015 r. - 43 dni, 2016 r. - 36 dni. Strona oświadczyła, że w 2016 r. przerwała pracę z powodu stanu zdrowia matki.
SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, iż rodzeństwo strony nie pozostaje w zatrudnieniu, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jedynie S. F. (oprócz innych dzieci) posiada jedno niepełnoletnie dziecko (17 lat). Rodzeństwo strony nie deklaruje pomocy matce, ani osobistej, ani finansowej. D. M. oświadczył, że nie umie opiekować się osobą chorą.
Kolegium zauważyło, że harmonogram czynności opiekuńczych podanych przez stronę potwierdza, że jej matka sama sygnalizuje chęć pójścia do toalety (trzeba ją zaprowadzić lub podjechać wózkiem i usadzić), wymaga karmienia (jednak kanapki je sama), wymaga pomocy przy ubieraniu i toalecie porannej, podania leków itp. Nie wymaga zatem czynności pielęgnacyjnych takich jak pielęgnacja odleżyn, mycie w łóżku, zmiana pozycji ciała chorego leżącego, karmienia przez sondę, zgłębnik, PEG, wymiany pampersów... Nadto nie jest osobą leżącą. Zdaniem Kolegium - kierując się doświadczeniem życiowym i wiedzą - nie sposób zaakceptować argumentacji niepracującego rodzeństwa strony, że nie są zdolni do sprawowania osobistej opieki nad matką. Również takim argumentem nie jest - w opinii Kolegium - zamieszkiwanie przez te osoby w innej miejscowości (A. G. mieszka w miejscowości oddalonej o 4,4 km, S. F. 14,7 km, zaś D. M.10,2 km).
Według SKO, przy rozpatrywaniu sprawy należało też wziąć pod uwagę i to, jakie zatrudnienie podejmowała strona przed rozpoczęciem opieki nad matką: zazwyczaj raz w roku, sezon zbierania szparag, krótki okres. SKO podkreśliło, że nie trwało ono na tyle długo, aby niepracujące rodzeństwo nie mogło w tym czasie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką.
Podsumowując Kolegium dostrzegło, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Uznało, że w sprawie nie dopatrzono się takiej zależności. Wyraziło pogląd, że wobec tego nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia.
W skardze, strona zarzuciła decyzji SKO naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 6, art. 8 § 2 i art. 9 K.p.a. Wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Uzasadniła swoje stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami - m.in. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Kolegium prawidłowo przyjęło (wbrew stanowisku organu I instancji), że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje sam moment powstania u matki skarżącej niepełnosprawności. Kolegium szczegółowo uzasadniło swoje stanowisko, które Sąd orzekający w pełni podzielił. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia Kolegium trafnie przyjęło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13).
W związku z powyższym za Kolegium trzeba przyjąć, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został przez organ I instancji wadliwie zastosowany jako podstawa odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Sąd nie zgadza się jednak z dalej idącym stanowiskiem SKO zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji - mianowicie, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., dotyczącej wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) w celu sprawowania opieki, z uwagi na to, że niepełnosprawną matką może się opiekować również pozostałe jej rodzeństwo.
Przypomnieć należy, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że znaczny stopień niepełnosprawności, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza m.in. całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 2 pkt 21 lit. b) u.ś.r.).
Zgodnie natomiast z treścią art. 128 K.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.).
W sprawie poza sporem pozostaje, że matka skarżącej, w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów u.ś.r., co potwierdza załączone do wniosku orzeczenie. Bezspornym jest również, że matka skarżącej nie pozostaje w związku małżeńskim (jest wdową), zaś do grona osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu należy - oprócz skarżącej - jeszcze jej troje dzieci (dwie córki i syn).
W świetle przywołanych wyżej przepisów K.r.o. oczywiste jest, że wszystkie dzieci podopiecznej, w tym skarżąca, są zobowiązane do wykonywania na jej rzecz świadczeń alimentacyjnych, zaś ze względu na równy stopień ich pokrewieństwa, obowiązek ten obciąża ich w równym stopniu. Wszystkie te osoby, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., należą więc do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W tej sytuacji, o przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego decydować winno przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście sprawuje ona opiekę nad matką oraz czy z powodu tej opieki (w tym jej zakresu) rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy też (alternatywnie) nie może tego zatrudnienia (pracy zarobkowej) podjąć, a więc ustalenie, czy spełnia ona podstawowe przesłanki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a także - co oczywiste - pozostałe warunki zawarte w tym artykule).
Wbrew stanowisku Kolegium, przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką w żaden sposób nie jest uzależnione od stwierdzenia możliwości sprawowania tej opieki przez kogokolwiek z jej rodzeństwa, którego obowiązek alimentacyjny wobec matki - co należy ponownie podkreślić - nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego skarżącej, lecz jest z nim równy. Takich bowiem kryteriów art. 17 u.ś.r. nie przewiduje. Niedopuszczalne jest natomiast wprowadzanie przez organy administracji dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (por. wyrok: WSA we Wrocławiu z 16 lutego 2023 r., IV SA/Wr 759/22; WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r., II SA/Gl 504/21; WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r., III SA/Rz 1781/21; wszystkie dostępne w CBOSA).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Jeżeli zatem jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki (por. wyrok: WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r., II SA/Gl 737/21; WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., II SA/Po 834/21; WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2022 r., II SA/Rz 675/22; WSA w Gdańsku z 24 sierpnia 2022 r., II SA/Gd 231/22: dostępne jw.).
Organ nie jest uprawniony aby decydować za dzieci osoby niepełnosprawnej o sposobie zapewnienia jej opieki. Nie było zatem podstaw w niniejszej sprawie do badania alternatywnych sposobów zapewnienia matce skarżącej niezbędnej opieki, poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, tj. rodzeństwa skarżącej, jeżeli opiekę tę sprawuje faktycznie skarżąca. Jedynie ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, że rodzeństwo faktycznie partycypuje w opiece nad matką, przez co zakres opieki przypadający skarżącej nie jest na tyle duży, aby konieczna była rezygnacja przez nią z zatrudnienia, czy też występowała niemożność podjęcia zatrudnienia, pozbawiałoby skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile jednak ustalenia faktyczne wskazywałyby, że skarżąca, jako jedyna z rodzeństwa, wzięła na siebie pełen ciężar opieki nad matką i zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, badanie możliwości sprawowania tej opieki również przez pozostałe osoby zobowiązane w równym stopniu do alimentacji wobec matki, pozostaje zbędne.
Podsumowując należało stwierdzić, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyjmując, że dla spełnienia przez skarżącą określonego w tym przepisie warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest wykazanie braku możliwości sprawowania opieki nad matką przez którekolwiek z jej pozostałych dzieci zobowiązanych do alimentacji wobec podopiecznej w równym stopniu co skarżąca. Tym samym Kolegium powyższy przepis wadliwie zastosowało jako główną podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny uwzględnić stanowisko Sądu.
Mając na uwadze przedstawioną argumentację Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie dokonano niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadnia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.