Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] odmawiająca D. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem R. K. Jak wynikało z akt sprawy wnioskiem z dnia 14 stycznia 2022 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie rzeczonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie, powołaną na wstępie decyzją, organ I instancji odmówił żądaniu Strony. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna przyznania świadczenia, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.), gdyż współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nadto w opinii organu zakres opieki sprawowanej przez Stronę nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Wyjaśniając to stanowisko organ podał, że nie jest sporny fakt legitymowania się przez ojca Strony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. w dniu 25 czerwca 2020 r. Ważność orzeczenia datowana jest na dzień 30 czerwca 2023 r. Wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od dnia 10 listopada 2008 r., jej znaczny stopień od 10 grudnia 2015 r. Przyczyną niepełnosprawności są schorzenia narządów ruchu. Ojciec Strony choruje na nowotwór mieloproliferacyjny, przewlekłą niewydolność serca, nadciśnienie tętnicze, stan po udarze niedokrwiennym mózgu (2008 r.), cukrzycę typu II, otyłość, hiperurykemię. Przyjmuje na stałe leki trzy razy dziennie, wymaga pomiaru cukru we krwi oraz ciśnienia dwa razy dziennie (rano i wieczorem).
Z wywiadu środowiskowego przez prowadzonego w dniu 15 lutego 2022 r. wynikało, że Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwojgiem nieletnich dzieci. Nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lecz leczy się z powodu wrzodziejącego zapalenia jelit, przyjmuje leki na stałe. Skarżąca nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie posiada statusu osoby bezrobotnej, jest bierna zawodowo. W okresie od dnia 2 lipca 2014 do dnia 2 sierpnia 2016 r. prowadziła działalność gospodarczą związaną z utrzymaniem porządku w budynkach i zagospodarowaniem terenów zielonych. Oświadczyła, że powodem rezygnacji z pracy była konieczność sprawowania opieki nad ojcem i małoletnimi dziećmi. Po zakończeniu działalności nie podejmowała już zatrudnienia. Od 2020 r. rodzice Strony zamieszkują w pobliskim budynku powstałym jej nakładami. Z dalszych ustaleń wynikało, że ojciec Skarżącej kontroluje potrzeby fizjologiczne, nie używa pampersów, korzysta z kaczki, którą sam obsługuje.
Porusza się na wózku inwalidzkim, nie jest osobą leżącą, nie jest w stanie ustać, jest w kontakcie słowno-logicznym, świadomy i kontaktowy. Ojciec Strony wymaga pomocy przy schodzeniu z wózka inwalidzkiego na łóżko i odwrotnie, samodzielnie wykonuje czynności związane z codzienną toaletą – poza myciem głowy. Nadto jest w stanie ubrać się samodzielnie tylko od pasa w górę, w dalszych czynnościach wymaga pomocy, samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje leki, które trzeba przygotować z wyprzedzeniem. Proste posiłki może sobie przyrządzić samodzielnie.
Wg oświadczeń składanych przez Stronę w ramach opieki nad ojcem przygotowuje ona i przynosi drewno na opał, w piecu rozpala i ciepło w domu utrzymuje już mama Skarżącej. Nadto Strona przygotowuje obojgu rodzicom posiłki, leki pomaga ojcu w ubieraniu się, jest obecna przy wieczornej toalecie. Wg oświadczenia Strony czynności te wykluczają podjęcie przez nią zatrudnienia. Organ ustalił również, że Skarżąca ma rodzeństwo (brata i siostrę), którzy jednak nie mogą sprawować opieki nad rodzicem. Ojciec Skarżącej zamieszkuje z żoną, która nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, uskarża się jednak na bóle głowy i kłopoty z pamięcią, porusza się samodzielnie i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe.
Oceniając zebrane dowody organ wskazał, że zakres sprawowanej przez Stronę opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia w jakiejkolwiek formie, chociażby niepełnym wymiarze czasu pracy. Opisane i ustalone w toku postępowania czynności opiekuńcze nie zajmują takiej ilości czasu aby wykluczały całkowitą rezygnację z pracy. Większość czynności związanych jest z prowadzaniem gospodarstwa domowego, zaś działania związane z opieką nad osobą niepełnosprawną nie angażują Strony w stopniu wyłączającym z aktywności zawodowej. Dalej organ zwracał uwagę na możliwość wsparcia ze strony innych domowników – matki Skarżącej lub skorzystania z usług opiekuńczych przez osobę niepełnosprawną.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało na ich bezpodstawność, w szczególności co do naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego w sprawie nie zastosowano. Wyjaśniło także znaczenie tej normy w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W dalszych wyjaśnieniach organ powołując się na art. 17 ust. 1 u.ś.r. stwierdził, że Skarżąca jako zobowiązana alimentacyjnie jest uprawniona do złożenia wniosku o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzegł jednak, że poza Skarżącą takie zobowiązanie ciąży na pozostałych członkach rodziny tj., rodzeństwie i mamie. Za ważące uznał jednak wystąpienie przesłanki negatywnej, czyli możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej małżonka (matkę Skarżącej), która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Obowiązek współmałżonka w zakresie opieki i powiązane z nim prawo do wnioskowanych świadczeń wyprzedza uprawnienia dalszych krewnych wskazanych w ustawie, chyba, że małżonek legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, co w tej sprawie nie wystąpiło. Okoliczność ta wyklucza uprawnienie Skarżącej do ustalenia wnioskowanego prawa. Stawisko to organ wywodził z brzmienia przepisów, powołując się na tą linię orzeczeń, które wskazany pogląd aprobowały. Dostrzegając orzeczenia o odmiennym zapatrywaniu organ zaznaczał, że wywodzone są z wykładni celowościowej, jednakże nawet przyjęcie zasadności wyrażanego w nich poglądu nie zmieni kierunku rozstrzygnięcie, gdyż zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. W tym względzie wskazując na brzmienie przepisów i cel świadczenia organ wywodził, że jest ono przyznawane nie za opiekę ale rezygnację z pracy w związku z jej sprawowaniem.
Wymaga to ustalenia, czy zakres pieczy nie wyklucza możliwości podjęcia pracy, stwierdzając, że świadczenie nie jest zastępczym źródłem dochodu. Ponownie analizując okoliczności sprawy organ podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, co szeroko opisał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na stronach od 10 do 12 zaskarżonej decyzji.
W skardze Strona zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zarzucała także naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że "niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Stronę w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".
Wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji; orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu Strona wywodziła, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez organ prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą tego wymagającą ze względu na stan zdrowia. W opinii Strony nie można poprzestać na wykładni językowej pomijając cel i wykładnię systemową przepisu, godzi to w konstytucyjne zasady równości, ochrony rodziny, a także nakazu pomocy rodzinie i osobom niepełnosprawnym. Na poparcie swych racji Strona przywołała orzeczenie sądu administracyjnego wspierające jej pogląd.
Strona wskazała także na art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynikające z niego przesłanki konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powołując się ponownie na orzecznictwo Strona wskazała, że opieka nie musi być nieustanna ale trwała, a jej zakres winna wyznaczać niepełnosprawność osoby wymagającej wsparcia. Przy czym chodzi o konieczność zapewnienia godnej egzystencji, zaspokajanie normalnych, codziennych potrzeb, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest sobie w stanie zapewnić osoba wymagająca opieki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Spór między stronami dotyczy zasadności odmowy ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, w sytuacji, gdy żona osoby niepełnosprawnej (matka Skarżącej) nie legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności. W opinii Skarżącej skoro ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem ojca jest uprawniona do świadczeń w związku ze sprawowaniem nad nim opieki. Sporny jest także zakres opieki sprawowanej przez Stronę nad niepełnosprawnym ojcem.
Odnosząc się do tak nakreślonego sporu konieczne jest wskazanie na treść zapisów art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Stosownie do ich brzmienia: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust.1).
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a).
Jednocześnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przywołane zapisy określają przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz okoliczności wyłączające to uprawnienie. Przysługuje ono wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. podmiotom, dookreślonym przez ustawodawcę – matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną oraz innym osobom zobowiązanym alimentacyjnie. W tym ostatnim zakresie ustawa odsyła do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odniesieniu do tej grupy podmiotów, w kolejnym zapisie (art. 17 ust. 1a u.ś.r.) ustawodawca dookreślił dalsze warunki, których spełnienie uprawnia do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie w dalszych jednostkach redakcyjnych zwarte są przesłanki negatywne, których zaistnienie wyłącza możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na tle rozpoznawanego sporu istotne są okoliczności opisane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i ustalenie, czy Skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy małżonka osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Problematyka ta była wielokrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne, co istotne w sposób niejednolity. Część orzecznictwa wskazywała na konieczność literalnej wykładni przywołanych przepisów, co wykluczało prawo do ustalenia świadczenia krewnym wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga grupa orzeczeń odwoływała się do zasad konstytucyjnych oraz reguł wykładni celowościowej i systemowej, wskazując, że jeżeli z okoliczności faktycznych wynika, że nie jest on w stanie, z przyczyn obiektywnych, takiej opieki sprawować, to uprawnienie to może być realizowane przez krewnych wskazanych w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Wątpliwości w zakresie wykładni spornego w sprawie przepisu usunęła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) stwierdzająca, że 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu Sąd w poszerzonym składzie, wskazał na zmiany legislacyjne spornego w sprawie przepisu. W opinii Sądu podejmującego uchwałę okoliczność ta ma istotne znaczenie w procesie wykładni omawianego przepisu, gdyż zmiana wprowadzająca obecne brzmienie przepisu była zbieżna ze stanowiskiem wyrażanym na jego tle przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09. Trybunał w takim jak obecna postać przepisu upatrywał środek do zapewniania systemowej spójności regulacji. Pogląd ten miał również uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Ustawodawca zastąpił zapis wyłączający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim obecnym brzmieniem przepisu, z którego wynika, że wyłączenie nie ma zastosowania jeśli współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W opinii Sądu podejmującego uchwałę działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.
W dalszych wywodach Sąd wskazał na zasady wykładni przepisów prawa, skłaniając się ku wykładni kompleksowej, przeprowadzanej z wykorzystaniem różnych dyrektyw w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Dokonując odczytania spornego zapisu, z wykorzystaniem wskazanych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że punktem wyjścia musi być wykładnia językowa, która w tych okolicznościach prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Nie uchyla ich rezultat dalszych zasad interpretacyjnych, co szczegółowo wyjaśniono w treści uzasadnienia wskazanej uchwały.
Sąd podkreślał, że w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z 23.06.2020 r., I OSK 237/20; B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.
Rozważając kontekst systemowy w odniesieniu do regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego Sąd, po dokonaniu szerokiej analizy, wskazał, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W końcu odnosząc się do kwestii spójności z konstytucyjnymi zasadami równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem zgodności analizowanej normy z przepisami art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Sąd nie stwierdził ich naruszenia. Wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa.
Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. Sąd zaznaczał jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie jest znalezienie przez Sąd optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów.
Po dokonaniu wszechstronnej analizy istotnych regulacji konstytucyjnych, wskazywanych w orzecznictwie przyznającym prawo do świadczenia w przypadku wystąpienia obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez podmioty zobowiązane w pierwszej kolejności, Sąd doszedł do przekonania o braku podstaw do wykładni pomijającej część tekstu prawnego. Wskazał, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych.
Nadto limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostająca w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z treści przywołanej uchwały została ona podjęta na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy te wskazują na kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do podjęcia, na wniosek podmiotów wskazanych w art. 264 § 2 p.p.s.a., uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęty w uchwale pogląd ma moc względnie wiążącą, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z jego brzmieniem jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Celem uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał na podstawie omawianego art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały.
Takie zapatrywanie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu sędziów tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzając, że: "Dokonując funkcjonalnej wykładni tych przepisów (tj. art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 p.p.s.a.) należy dojść do wniosku, że istotą i celem takiej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta. O ile bowiem uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, ponieważ nie jest aktem jego tworzenia, o tyle uchwała taka jest normatywnie określoną, względnie wiążącą wszystkie sądy administracyjne, formą prawną wykładni przepisów prawa w ich stosowaniu do stanów faktycznych objętych hipotezą tych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie, Sąd orzekający o legalności zaskarżonego aktu przyjmuje zasadność przedstawionej w uchwale wykładni spornego przepisu, tym samym nie znalazł podstaw do podjęcia działań w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. Pogląd przyjęty we wskazanej uchwale przyjmuje jako wiążący, co nakazywało oddalenie zarzutów Strony podważających wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z przyczyn, które przedstawiono w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22.
Ta konstatacja w istocie wyklucza konieczność dokonywania analizy dalszych przesłanek warunkujących ustalenie prawa do spornego świadczenia, w szczególności, co do zakresu opieki. Skoro bowiem Skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zbędne jest rozważanie, czy zakres podejmowanych przez nią czynności względem niepełnosprawnej siostry spełnia przesłankę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna (dziecka) w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na marginesie zatem wskazać trzeba, że opieka nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi angażować opiekuna w stopniu uniemożliwiającym mu pogodzenie opieki z zatrudnieniem (do którego musi być on zdolny), przy czym nie chodzi tu tylko i wyłącznie o możliwość podjęcia pracy w pełnym jej wymiarze, ale o możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zatem sprawowana opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
W realiach rozpoznawanej sprawy zasadnie wywodzą organy administracji, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające ustalenie prawa do wnioskowanego przez Stronę świadczenia. Zebrany materiał aktowy nie daje podstaw do wywodzenia, że zakres czynności podejmowanych przez Stronę względem jej ojca wpisuje się w ustawowy zapis stałej lub długotrwałej opieki, która spowodowała, że Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (nie podejmuje pracy). Jak wynika z akt sprawy zakres pomocy Skarżącej sprowadza się do pomocy w czynnościach zwianych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, m.in. praniu, robieniu zakupów, dostarczeniu drewna na opał, przygotowywaniu posiłków czy leków oraz pomocy przy ojcu przy ubieraniu, wieczornej toalecie, umawianiu wizyt lekarskich, pomiarach ciśnienia oraz cukru.
Zasadnie organy oceniły, że część z opisanych przez Skarżącą czynności wpisuje w normalne działania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które obciążają większość osób wykonujących prace zarobkowe. Pomoc w gospodarstwie, gotowanie nie stanowią przeszkody w podjęciu zatrudnienia są czynnościami życia codziennego. Także pozostałe wskazane przez Stronę czynności, przy właściwym ich zorganizowaniu i skumulowaniu, nie stanowią przeszkody w podjęciu zatrudnienia.
Uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.