Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 510/19

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi C.Ś. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]), wydana po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Zastępcy Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) o ustaleniu stronie miesięcznej opłaty za pobyt córki H.Ś. w domu Pomocy Społecznej w N. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. H.Ś. (dalej także: córka skarżącego) została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w N., w którym, miesięczny koszt pobytu w 2018 r. wynosił 3.239,46 zł. Z tego tytułu córka skarżącego ponosiła odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu, czyli 614,18 zł. Natomiast w 2019 r., miesięczny koszt pobytu w Domu Pomocy Społecznej w N. wynosił 3.486,85 zł. Z tego tytułu córka skarżącego ponosiła odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu, czyli w kwocie 783,59 zł (od 1 kwietnia 2019 r.), zaś Gmina K. w kwocie 2.703,26 zł.

Pismem z dnia 2 listopada 2018 r. Kierownik Gminnego Ośrodek Pomocy Społecznej w K. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt córki skarżącego w domu Pomocy Społecznej. W zawiadomieniu tym, powołano się m.in. na przepisy art. 14 oraz art. 61 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.)

Wydana pierwotnie decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) o ustaleniu stronie miesięcznej opłaty za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej w N. została uchylona na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. (nr [...]). W motywach decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana w postępowaniu prowadzonym jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt córki w domu pomocy społecznej.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, organ pierwszej instancji wydał w dniu [..] lipca 2019 r. decyzję (nr [...]), w której ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej w N. w wysokości 439,38 zł miesięcznie za okres od dnia 1 listopada 2018 r. do 28 lutego 2019 r., a od 1 marca 2019 r. w kwocie 514,59 zł miesięcznie. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ powołał na art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), a także, m.in. na art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz na § 1 pkt 1 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358).

W uzasadnieniu tej decyzji, powołując się na art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji przedstawił przyjęte w tej ustawie zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W ramach tej argumentacji wskazał m.in., że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego koszty utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, oraz, że jeżeli ustalona temu mieszkańcowi opłata (w wysokości nie wyższej niż 70% jego dochodu) nie pokryje pełnego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, do uzupełnienia niedoboru zobowiązany jest – małżonek, a następnie zstępni przed wstępnymi. Gmina, z której terenu osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, jest zobowiązana dopłacać różnicę pomiędzy wpłatami mieszkańca, jego małżonka, zstępnych oraz wstępnych a kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten powstaje dopiero wtedy, gdy osoba korzystająca z pomocy oraz jej rodzina nie są w stanie pokryć pełnego kosztu utrzymania mieszkańca.

Organ pierwszej instancji uznał, że skarżący należy do osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej swojej córki, a za podstawę wyliczenia należnej z tego tytułu opłaty organ przyjął "kryterium dochodu w rodzinie".

Stosując to kryterium organ pierwszej instancji bazował na wynikach zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym, wynikach wywiadu środowiskowego. Ustalił, że skarżący mieszka wspólnie z żoną R.Ś. Wskazał, że wprawdzie podczas przeprowadzonego wywiadu skarżący oświadczył, że prowadzi z małżonką oddzielne gospodarstwo domowe, to jednak zdaniem organu w sprawie zachodzą przesłanki do przyjęcia "kryterium dochodu w rodzinie". W rozwinięciu tej argumentacji organ pierwszej instancji wskazał, że prowadzenie oddzielnego gospodarstwa domowego przez małżonków nie jest możliwe z uwagi na stan zdrowia R.Ś., która wymaga stałej opieki i pomocy w czynnościach dnia codziennego, tj. przy sporządzaniu posiłków, sprzątaniu, robieniu zakupów, dowożeniu do lekarzy, załatwianiu spraw urzędowych. Wskazując na powyższe organ wskazał, że powyższe ustalenia potwierdza oświadczenie strony z dnia 3 czerwca 2019 r. Poza tym, małżonkowie korzystają ze wspólnych mediów, pomieszczeń oraz wyposażenia mieszkania.

Organ pierwszej instancji w nawiązaniu do powyższego podniósł, ze zgodnie z informacją udzieloną przez samą stronę, nie ponosi ona kosztów utrzymania domu, a wszystkie koszty związane z utrzymaniem domu i samochodu ponosi R.Ś. Odnosząc się do podnoszonego przez stronę w toku wywiadu faktu zawarcia rozdzielności majątkowej organ wskazał, że samo zawarcie tego rodzaju umowy nie może być traktowane jako prowadzenie oddzielnego gospodarstwa domowego. Wyjaśnił, że w przypadku wspólnego zamieszkiwania, o braku wspólnego gospodarowania mogłyby świadczyć takie okoliczności jak krótkotrwały (a nie stały) okres wspólnego zamieszkiwania oraz takie urządzenie mieszkania i zorganizowanie życia codziennego, które wskazuje na brak wzajemnego oddziaływania na siebie mieszkających wspólnie osób.

Ustalając opłatę za okres od listopada 2018 r. do 28 lutego 2019 r. do dochodu uwzględniono: świadczenie emerytalne strony w wysokości 1.114,49 zł (pomniejszone o świadczone alimenty na rzecz byłej i obecnej żony), świadczenie rentowe R.Ś. w wysokości 878,12 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł, otrzymywane przez małżonkę strony alimenty w kwocie 1.200 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 669,72 zł. Ustalając dochód z tego ostatniego źródła organ odwołał się do art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 308 zł. R.Ś. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,1744 ha przeliczeniowego, a zatem dochód z tego tytułu wyniósł kwotę 669,72 zł. (2,1744 x 308=669,72). W sumie organ ustalił, że łączny dochód rodziny we wspomnianym okresie wyniósł 4.046,75, tj. na osobę w rodzinie – 2.023,38 zł, co przewyższa 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (528 x 300%=1584 zł), o kwotę 439,38 zł. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ ustalił także, że od 1 marca 2019 r. źródło utrzymania rodziny stanowi: świadczenie emerytalne strony w wysokości 1.208,04 (pomniejszone o świadczone alimenty), świadczenie rentowe małżonki skarżącego w wysokości 935 zł, otrzymywane przez nią alimenty w kwocie 1.200 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 669,72 zł. Na podstawie tych danych organ wyliczył łączny dochód rodziny (4.197,18 zł) oraz dochód na osobę (2.098,59 zł) wskazując, że dochód na osobę w rodzinie przewyższa 300% zastosowanego kryterium o kwotę 514,59 zł.

Końcowo organ nadmienił, że postępowanie administracyjne w celu ustalenia odpłatności za pobyt H.Ś. w domu pomocy społecznej było prowadzone również wobec B.T.-Ś. (byłej żony skarżącego) i zostało zakończone wydaniem decyzji o nienaliczaniu odpłatności.

Organ pouczył również stronę o treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis formułuje przesłanki na podstawie których organ może zwolnić osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie z tej opłaty.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że w decyzji organu pierwszej instancji brak jest pogłębionej analizy tego, czy sytuacja życiowa strony i jego małżonki daje podstawy do naliczenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W rozwinięciu tej argumentacji wnoszący odwołanie podniósł, że organ pierwszej instancji posiadał wiedzę o tej sytuacji, a mimo tego, w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w wydanej decyzji. Wnoszący odwołanie wskazał, że sytuację zdrowotną jego małżonki (R.Ś.) obrazuje zdiagnozowany katalog 20 jednostek chorobowych (załączony do odwołania) i stwierdzona orzeczeniem lekarskim zupełna niesprawność małżonki, pogłębiona trzykrotną potrzebą dializ w tygodniu. Dodał, że wszystkie czynności przy żonie wykonuje osobiście (przygotowanie, higiena, przygotowanie do transportu i odebranie do domu), a także, inne, domowe.

Nawiązał również do własnej sytuacji zdrowotnej wskazując na swój wiek (76 lat) oraz akcentując, że zdiagnozowano u niego [...] (nieoperacyjną), a także, [...]. Nadmienił, że choć sam wymaga stałego leczenia, w tym także szpitalnego, to czyni to w ograniczonym zakresie, z uwagi na konieczność sprawowania codziennej opieki nad żoną.

Wskazał także na konieczność poniesienia wydatków związanych z eksploatacją domu (konieczność naprawy cieknącego dachu, wymiany pieca centralnego ogrzewania), a także, kosztów podjazdu na wózek inwalidzki.

W podsumowaniu dodał, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom współpracy oraz po głębokim przeanalizowaniu sytuacji zdrowotnej i materialnej, swojej i małżonki, kosztów utrzymania i leczenia, jest on w stanie zaoferować miesięczną opłatę w wysokości 75 zł. Podniósł przy tym, że kwota ta jest odpowiedna dla minimum poziomu bytowego, bez uwzględnienia fikcyjnego dochodu z 1,6 ha gruntu rolnego, stanowiącego dodatkowo wyłączną własność małżonki.

Po rozpoznaniu zarzutów odwołania, decyzją z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem tego organu, strona może – spełniając warunki określone w ustawie dotyczące wysokości dochodu na osobę w rodzinie – zostać zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Uzasadniając przyjęte kryterium dochodu na osobę w rodzinie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy małżonkowie wspólnie zamieszkują i gospodarują, czyli, czy tworzą rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu drugiej instancji, samo zawarcie umowy o wyłączenie ustawowej wspólności majątkowej nie stanowi dostatecznej podstawy do potraktowania małżonków jako osoby samotnie gospodarujące w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.

Dokonując szczegółowej analizy dochodów strony i jego małżonków, organ odwoławczy podobnie jak organ drugiej instancji przyjął, że w przypadku strony, dochód na osobę w dwuosobowej rodzinie, rozważany w odniesieniu do 2018 i 2019 r., przekracza 300% kryterium dochodowego.

Przy tych wyliczeniach, organ odwoławczy m.in. uwzględnił (podobnie jak organ pierwszej instancji) dochód z gospodarstwa rolnego na poziomie kwoty 669,72 zł, co było przez stronę kwestionowane w odwołaniu. W nawiązaniu do tego zarzutu organ odwoławczy wskazał, że dochód z posiadanych gruntów rolnych o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego jest ustalany w sposób ryczałtowy. Jest on uwzględniany niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa rolnego, także wtedy, gdy zostało ono wydzierżawione. W uzasadnieniu wyrażonego poglądu, organ odwołał się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1406/00 oraz z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05.

W sumie organ odwoławczy wyliczył, zbieżnie z tym, co zostało przyjęte w decyzji organu pierwszej instancji, że dochód na osobę w dwuosobowej rodzinie skarżącego przekracza 300% kryterium dochodowego, oraz, że do końca 2019 r. dochód na osobę w rodzinie strony wynosił miesięcznie 2023,38 zł. Stąd, począwszy od 1 listopada 2018 r. do 28 lutego 2019 r. strona powinna wnosić miesięcznie opłatę w wysokości 439,38 zł, czyli w wysokości różnicy pomiędzy dochodem na osobę w jego rodzinie, a kwotą 300% kryterium dochodowego (528x300%= 1584). Z kolei od 1 marca 2019 r. dochód na osobę w rodzinie strony wynosił miesięcznie 2098,59 zł. Stąd, od tej daty strona powinna wnosić miesięcznie opłatę w wysokości 514,59 zł.

Końcowo organ odwoławczy podniósł, nawiązując do zawartego w odwołaniu zarzutu niezastosowania art. 64 ustawy o pomocy społecznej, że wniosek o zwolnienie z opłaty może zostać rozpatrzony dopiero po uostatecznieniu się decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2019 r. skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, oraz, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. 1) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym ustaleniu rzeczywistej sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego oraz jego małżonki, a w rezultacie, niezastosowanie art. 64 ustawy o pomocy społecznej;
2. 2) naruszenie art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy sytuacja życiowa, zdrowotna i materialna skarżącego i jego żony nakazują przyjęcie uzasadnionych okoliczności pozwalających na zwolnienie skarżącego z opłaty za pobyt osoby najbliższej w ośrodku pomocy społecznej;
3. 3) naruszenie art. 8 k.p.a., statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że organy obu instancji przy wydaniu decyzji bazowały na niekompletnym stanie faktycznym oraz niekompletnym obrazie okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji życiowej skarżącego i jego żony, co skarżący powiązał z zarzutem niepełnego wywiadu środowiskowego. Niezależnie od tego zarzutu skarżący w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. podniósł, że na podstawie informacji uzyskanych na etapie wywiadu środowiskowego organ zdawał sobie sprawę z tego, jaka jest realna sytuacja skarżącego, jednakże nie udzielił mu pouczenia o treści przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej oraz o przysługującym na tej postawie prawie do wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłaty ze względu na trudną sytuację obowiązanego. W nawiązaniu do wspomnianej regulacji skarżący podniósł, że art. 64 ustawy o pomocy społecznej znajduje zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach trudnego położenia życiowego stron postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w ośrodkach pomocy społecznej.

Nadmienił, że konstrukcja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że ustawodawca pragnął uniknąć w nim kazuistyki, a przesłanki w nim zawarte stanowią klauzule generalne, podlegające wykładni na kanwie konkretnego przypadku. Zaakcentował także, że decyzja wydawana na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej nosi wprawdzie charakter uznaniowy, jednakże nie oznacza to dowolności organów administracji publicznej w posługiwaniu się kryteriami decydującymi o rozstrzyganiu danej kategorii spraw.

W dalszej części skargi skarżący podniósł, że sytuacja zdrowotna i materialna jego oraz jego małżonki jest bardzo trudna i rzutuje na brak możliwości poniesienia przez skarżącego jakichkolwiek wydatków związanych z pobytem córki w Domu Pomocy Społecznej w N. W rozwinięciu tego wątku skarżący obszernie opisał swój stan zdrowia oraz stan zdrowia małżonki. Podkreślił m.in., że małżonka jest osobą przewlekle chorą, niezdolną do zaspokajania najprostszych potrzeb własnych, oraz że została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej, codziennej opieki i wsparcia najbliższych. Wskazał nadto, że także i jego stan zdrowia jest ciężki i ulega stopniowemu pogorszeniu. Podał, że pozostaje pod stałą opieką onkologiczną w związku z rozpoznaniem [...]. Zdiagnozowany guz nie nadaje się do operacji chirurgicznej, dlatego skarżący poddawany jest leczeniu radioterapeutycznemu w formie brachyterapii oraz leczeniu farmakologicznemu.

Wykryty nowotwór znajduje się w zaawansowanej fazie rozwoju, co zwiększa prawdopodobieństwo przerzutów. Dodatkowo skarżący choruje m.in. cukrzycę insulinoniezależną oraz dnę moczanową. Obie choroby mają charakter przewlekły i nieuleczalny, wymuszając na skarżącym stosowanie permanentnej diety. Konieczność stosowania diety powoduje wzrost kosztów żywienia w stosunku do średniego krajowego kosztu zakupu produktów żywieniowych.

Wskazał również, że z uwagi na stan zdrowia, jego małżonka nie może wykonywać pracy fizycznej, w szczególności, nie może czerpać z pożytków z przysługującego jej prawa współwłasności do nieruchomości gruntowej. W związku z tym, nieruchomość ta jest przedmiotem ustnej umowy dzierżawy. Czynsz dzierżawny stanowi równowartości podatku od nieruchomości rolnej, a warunki umowy dzierżawy wynikają z niskiego zainteresowania tymi gruntami, albowiem ukształtowanie terenu utrudnia dostęp do działalności rolniczej. Skarżący nadmienił także, że współwłaściciele nieruchomości nie są beneficjentami dopłat dla rolników.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w sprawie dotyczy zasadności obciążenia skarżącego miesięczną opłatą za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej w N. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji stanowiły m.in. przepis art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej.

Z przepisów tych wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1. 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
4. - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1. 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
3. a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
4. b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
5. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Zasada kolejności przyjęta w tym ostatnim przepisie (art. 61 ust. 1 ustawy) oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, a w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przechodzi na nich w kolejności ustalonej w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09). Z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto, kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, odpowiednio – osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie.

Zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądowym, przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 88/16), a więc poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz wskazanie osoby zobowiązanej do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi decyzję o charakterze konstytutywnym, co w tym przypadku oznacza, że jest to decyzja, która tworzy stosunki prawne.

W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy należy nadmienić, że do okoliczności bezspornych, niekwestionowanych przez skarżącego, zaliczyć należy fakt pobytu H.Ś. w domu pomocy społecznej. Podnieść również należy, że niewątpliwie, skarżący, jako ojciec mieszkanki domu pomocy społecznej, znajduje się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, a zatem jest osobą zobowiązaną do partycypowania w kosztach tego pobytu. Z tych powodów, zasadnie, zdaniem Sądu, wszczęto wobec skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Z ustaleń organów orzekających w sprawie wynika jednocześnie, że wobec drugiego wstępnego – B.T.-Ś. (matki mieszkanki domu pomocy społecznej, byłej małżonki skarżącego) nie ustalono do 31 grudnia 2019 r. obowiązku ponoszenia odpłatności z powodu niespełnienia warunku w postaci kryterium dochodowego.

W procesie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził uchybień ani zakresie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ani też, w zakresie końcowego załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej skarżącemu wysokość opłaty za pobyt córki w tym domu, za okresy i w wysokościach wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy.

W szczególności, a przy tym, wbrew stanowisku forsowanym przez skarżącego, Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, co do tego, że wobec skarżącego należało przyjąć kryterium "dochodu osoby w rodzinie", a nie kryterium "dochodu osoby samotnie gospodarującej".

Zgodnie z zawartą w art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej definicją osoby samotnie gospodarującej, za podmiot taki uważa się osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. W ocenie Sądu, nie nosi cech dowolności, stanowisko organów obu instancji, które na podstawie wyników przeprowadzonego wywiadu środowiskowego uznały, że nie sposób traktować skarżącego jako osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, pomimo kategorycznego oświadczenia skarżącego, że nie prowadzi on z małżonką wspólnego gospodarstwa domowego.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1536/12, że cechą charakterystyczną dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, a także, pozostawanie na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby z którą się gospodarstwo domowe prowadzi.

Oceniając stan faktyczny sprawy, Sąd zaakceptował ustalenia organów obu instancji co do tego, że skarżący w rzeczywistości prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z obecną żoną R.Ś. Tego rodzaju wniosek należy wyprowadzić z jednej strony z faktu (przyznanego przez skarżącego w oświadczeniu z dnia 3 czerwca 2019 r.), że małżonkowie wspólnie zamieszkują, korzystają ze wspólnych mediów, pomieszczeń oraz wyposażenia mieszkania. Z drugiej, przez wzgląd na okoliczność, ż małżonka skarżącego, ze względu na swój stan zdrowia, nie jest w stanie prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego (odrębnego gospodarstwa domowego). Należy dodatkowo wspomnieć o tym, że sam skarżący w ww. oświadczeniu przyznał, że bezpośrednio nie ponosi kosztów utrzymania domu, oraz że wszystkie koszty związane z utrzymaniem domu i samochodu opłaca żona.

Sąd w pełni zgadza się również ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie co do tego, że istniejący między skarżącym a R.Ś. ustrój rozdzielności majątkowej nie może być w żadnym razie podstawą do tego by przyjąć, że skarżący powinien być na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej traktowany jako osoba o której mowa w art. 6 pkt 10 ustawy, tj. jako osoba samotnie gospodarująca. Należy zauważyć, że sam fakt zawarcia umowy o rozdzielności majątkowej nie wyklucza wspólnego gospodarowania małżonków, ani również, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, by na potrzeby prowadzonego w sprawie postępowania, mając na uwadze całokształt ujawnionych okoliczności do co sytuacji życiowej i bytowej skarżącego, móc bazować na kryterium dochodu w rodzinie, co też uczyniły orzekające w sprawie organy obu instancji.

Należy w tym miejscu zauważyć, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcie "rodziny" ma ustawową definicję. Zgodnie z art. 6 pkt 14 wspomnianej ustawy, "rodzina" to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W ocenie Sądu, faktyczny związek, o jakim mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, oznacza codzienne współdziałanie osób, zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest więc przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega on zaś na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej.

Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych wspólne gospodarowanie opiera się bowiem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12).

W procesie kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania prawidłowości wyliczonego przez organy dochodu dwuosobowej rodziny, a w konsekwencji, dochodu na osobę w rodzinie w rozważanych w decyzjach okresach (2018 i 2019 r.). Sąd jako prawidłowe ocenia działania organów orzekających w sprawie zarówno jeśli idzie o poszczególne, rodzajowe pozycje składające się na końcową wartość łącznego dochodu rodziny skarżącego w rozważanych w decyzji okresach (świadczenie emerytalne skarżącego (pomniejszone o zobowiązania alimentacyjne na rzecz obecnej i byłej żony), renta małżonki skarżącego, zasiłek pielęgnacyjny wypłacany żonie skarżącego, alimenty otrzymywane przez obecną żonę skarżącego, dochód z gruntów rolnych stanowiących własność małżonki skarżącego), jak i matematyczne wyliczenia organów, tak w zakresie kwoty łącznego dochodu dwuosobowej rodziny, jak i kwoty dochodu przypadającego na osobę w tej rodzinie. Ustalona opłata nie wykracza poza górne granice wynikające z przepisów prawa.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skarżącego, kwestionujących zasadność, z jednej strony, uwzględnienia przy wyliczeniu dochodu, także dochodu z gruntów rolnych stanowiących majątek osobisty jego małżonki, z drugiej zaś, przyjętą przez organy wartość dochodu z tych gruntów (nieodpowiadającą rzeczywistemu stanowi rzeczy) należy wyjaśnić, że wbrew zarzutom skarżącego, postępowanie organów w tym zakresie zostało oparte na podstawie i w granicach prawa, a zatem, nie może być ocenione jako dowolne. Dla zagadnienia ocenianego w sprawie, małżeńskie stosunki majątkowe skarżącego i jego żony stanowią kwestię obojętną. Z punktu widzenia przepisu art. 6 pkt 14 ustawy istotne jest bowiem wyłącznie to, czy osoby (nawet obce) wspólnie zaspokajają podstawowe potrzeby życiowe takie jak – utrzymanie miejsca zamieszkania, higieny osobistej, czy codziennej aprowizacji. Za rodzinę w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej ustawodawca uważa bowiem osoby wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, wobec czego bez znaczenia jest to, czy pomiędzy tymi osobami istnieje jakikolwiek ustrój majątkowy.

Istotna jest bowiem wyłącznie pewna podstawowa wspólnota gospodarcza, która wyraża się w zaspokajaniu wymienionych już, podstawowych potrzeb w wąskim gronie rodziny. Nawet zatem zakładając, że skarżący i jego małżonka odrębnie zaopatrują się w pożywienie, samodzielnie finansując te wydatki, to okoliczność ta nie wyłącza przyjęcia wspólnego gospodarowania, skoro oczywistym jest, że małżonkowie zamieszkują razem, wobec czego wspólne jest im choćby dążenie do utrzymania na odpowiednim poziomie standardu miejsca ich stałego pobytu (utrzymanie czystości w domu, odpowiedniej sprawności urządzeń). O wspólnocie interesów świadczy choćby oświadczenie skarżącego, który przyznał, że koszty utrzymania domu ponosi wyłącznie jego małżonka. Oczywistym jest bowiem, że choćby część z tych kosztów (zużyty prąd, czy woda) generowana jest wyłącznie przez skarżącego.

Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącego, dla przyjętej w decyzjach wysokości dochodu z gruntów rolnych nie miały znaczenia okoliczności podnoszone przez stronę, a mianowicie, że grunty te są niedochodowe, z uwagi na nieatrakcyjne położenie i trudny do nich dostęp, jak również, że czynsz dzierżawny stanowi równowartość podatku rolnego. Należy zauważyć, co było już podnoszone w prowadzonym postępowaniu w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. (nr [...]) oraz z dnia [...] września 2019 r. (decyzja stanowiąca przedmiot skargi), że z uwagi na treść art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dochód z posiadanych gruntów rolnych o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego jest ustalany w sposób ryczałtowy. Powyższe oznacza, że dochód taki jest uwzględniany niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa rolnego, także wtedy, gdy zostało ono wydzierżawione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05).

Należy nadmienić, że przepisy ustawy o pomocy społecznej zawierają własną, odrębną definicję dochodu, co należy odnosić także do przyjętych w tej ustawie zasad obliczania dochodu z gruntów rolnych o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1649/19). Uzupełniająco należy wskazać, że przy obliczaniu dochodu z gruntów rolnych organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia, kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 308 zł. Wyliczenia organów uwzględniały przy tym przysługujący małżonce skarżącego udział w gruntach rolnych jako całości.

W dopełnieniu tej części rozważań należy nadmienić, że Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa w związku z prowadzeniem odrębnego postępowania w odniesieniu do drugiej osoby z tego samego z kręgu zobowiązanych, tj. wobec byłej małżonki skarżącego – B.T.-Ś. Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym już wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 464/19, że ustawa o pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje bowiem tzw. współuczestnictwa materialnego.

Wskazać również trzeba, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ma wprawdzie charakter konstytutywny, ale w tym sensie, że konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa (art. 61 ustawy), wobec czego dopuszczalne było ustalenie skarżącemu opłaty za okres sprzed wydania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 941/19).

Jako pozbawiony podstaw prawnych ocenić należało wreszcie najdalej idący zarzut skargi, a dotyczący naruszenia art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniany przepis zawiera normę prawną uprawniającą organy do zwolnienia od opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w całości lub w części i w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił on, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

1. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
2. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
3. 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Przepis art. 64 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji jest interpretowany w orzecznictwie sądowym w ten sposób, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 649/16; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 464/19).

W związku z tym, przedłożone przez skarżącego na etapie dowołania dowody wskazujące na trudną sytuację życiową i zdrowotną małżonków, oraz wydatki związane z leczeniem, jako złożone przed prawomocnym orzeczeniem o obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt córki skarżącego w domu pomocy społecznej, nie mogły być ocenione przez organ odwoławczy pod kątem wystąpienia przesłanek do ewentualnego zwolnienia skarżącego z opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Mogą one natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej w odrębnym postępowaniu, czego na tym etapie Sąd nie przesądza. W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na konstrukcję przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej obowiązującego w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, organ odwoławczy nie mógł w jednej decyzji orzec o ustaleniu skarżącemu miesięcznej opłaty za pobyt córki w domu pomocy społecznej oraz jednocześnie rozważać ewentualne zwolnienie skarżącego z obowiązku ponoszenia tej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Z tych względów, nie mógł zasługiwać na uwzględnienie zarzut skargi bazujący na stwierdzeniu, że decyzje wydane w sprawie zostały wydane na podstawie niepełnego stanu faktycznego, bo nie zawierały ustaleń, ani odniesienia się do sytuacji zdrowotnej skarżącego i jego małżonki. Organy orzekające w sprawie nie były zobowiązane do objęcia ustaleniami faktycznymi wydanych decyzji sytuacji zdrowotnej skarżącego i jego żony, skoro okoliczności te mogą stanowić przesłanki jedynie do ewentualnego zwolnienia skarżącego z opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, nie mogły natomiast mieć wpływu na kwestię ustaleń w zakresie tego, czy sytuacja dochodowa strony pozwala na objęcie jej miesięczną opłatą za pobyt mieszkańca w domu opieki społecznej, czy też nie. W orzecznictwie sądowym wypracowanym na tle art. 64 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, podkreśla się natomiast odrębność obu postępowań, tj. tego prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 1 oraz na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1216/19 i powołane tam orzeczenia). W sprawie, zebrano materiał dowodowy w zakresie niezbędnym dla wydania prawidłowych rozstrzygnięć. Materiał ten został oceniony prawidłowo, w sposób nie naruszający granic uznania administracyjnego, a przy tym, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. W podsumowaniu tej części rozważań należy skonstatować, że skoro przepis art. 64 ustawy o pomocy społecznej nie mógł być w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, to w konsekwencji nie mogło dojść do jego naruszenia. W powołaniu na podobną argumentację należało ocenić podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez brak pouczenia strony w toku prowadzonego postępowania o możliwości wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd rozumie trudną sytuację zdrowotną strony i jego małżonki, potrzeby i wydatki życia codziennego, niemniej, nie może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie dostrzeże uchybień prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, lub naruszeń prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy zwrócić uwagę, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

Informacyjnie Sąd wskazuje, że z dniem 4 października 2019 r., przepis art. 64 ustawy o pomocy społecznej, na skutek nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U.2019.1690), otrzymał brzmienie: osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1. 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4. 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
5. 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
6. 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu.

Kierując się przedstawioną argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 23 25 ze zm.) wywiedzioną w sprawie skargę w całości oddalił.