Uzasadnienie
W dniu 5 kwietnia 2022 r. M. M. złożył do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we L. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. A. Do wniosku strona załączyła decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr [...] orzekającą o uchyleniu decyzji własnej z dnia 6 listopada 2018 r., przyznającej R. M. (bratu wnioskodawcy) zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką, z uwagi na uzyskanie prawa do emerytury.
W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 kwietniu 2022 r. ustalono, że wnioskodawca (64 l.) zamieszkuje z partnerką i według jego oświadczenia nie wykonuje pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką H. A. (85 l.). Matka wnioskodawcy choruje neurologicznie, jest osobą leżącą, pampersowaną, trudną w kontaktach z powodu demencji i zaburzeń neurologicznych, wymaga karmienia. Wnioskodawca pomaga matce w ubieraniu, pomaga przy kąpieli, zmienia pampersy i opatrunki, obcina paznokcie, przygotowuje posiłki i karmi, ścieli łóżko, robi zakupy, sprząta, pierze odzież, umawia wizyty lekarskie, wykupuje leki, uiszcza opłaty mieszkaniowe. Wnioskodawca opiekę nad matką sprawuje około 10 godzin dziennie, przychodzi do matki trzy razy dziennie(rano, po południu i wieczorem) na ponad 3 godziny.
Decyzją z dnia 19 maja 2022 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta L. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Istnieje wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia lub pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednak nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność istnieje od 1 stycznia 1994 r., a więc od 56 roku życia. Niepełnosprawność nie powstała więc przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Strona wskazała również, że niepodejmowanie pracy zarobkowej miało miejsce w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ponieważ opieka zajmuje więcej niż 9 godzin dziennie. Wnioskodawca wskazał, że jest jedyną osobą, która może opiekować się matką, która nie może samodzielnie egzystować, ponieważ jest osobą leżącą.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być rozpoznany z pominięciem niekonstytucyjnej normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to pociąga za sobą konieczność oceny warunków spełnienia kryteriów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez odwoływania się do kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wnioskodawca nie spełnia jednak przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ocena tej przesłanki wymaga ustalenia zrezygnowania przez opiekuna z pracy zarobkowej(lub z jej podjęcia), z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu pracy zawodowej opiekuna, momentu i przyczyny jej zaprzestania, a także istnienia w tym zakresie korelacji czasowej z objęciem opieką niepełnosprawnego krewnego.
Konieczne jest również ustalenie, że to właśnie sprawowana opieka nad niepełnosprawnym byłą przyczyną owej rezygnacji i uniemożliwia opiekunowi kontynuowanie lub podjęcie pracy. Z akt sprawy wynika, ze wnioskodawca prowadził od 8 stycznia 1987 r. do 12 kwietnia 2013 r. działalność gospodarczą. Od czasu zaprzestania prowadzenia tej działalności nie pracuje i nie jest zarejestrowany jako bezrobotny. Wyrejestrowanie działalności gospodarczej 12 kwietnia 2013 r. i niepodejmowanie zatrudnienia przez 9 lat przez wnioskodawcę nie miało związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem opiekę tę sprawował jego brat.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył w momencie utraty uprawnień do tego świadczenia przez brata oraz naruszenie art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący wyrejestrował działalność gospodarczą w dniu 12 kwietnia 2013 r., podczas gdy skarżący wyrejestrował działalność gospodarczą w dniu 15 marca 2022 r. (co potwierdza załączony do skargi dokument) z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką.
Skarżący wyjaśnił, że stan zdrowia matki od chwili przyznania bratu świadczenia w roku 2018 r. nie polepszył się. Podkreślił, że nie ma znaczenia długość okresu nie podejmowania zatrudnienia przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia, czy to przez okres roku, dwóch czy też dziewięciu lat, jak w przedmiotowej sytuacji. Istotne jest tylko to, że w chwili złożenia wniosku i podjęcia się opieki, występuje niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że od czasu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w dniu 12 kwietnia 2013 r., skarżący nie pracuje. Dopiero na etapie skargi, przedłożył jakiś dokument w języku [...], który według niego świadczy, że zaprzestał prowadzenia działalności w dniu 15 marca 2022 r. Jednak w skardze podkreśl, ze nie ma znaczenia dla sprawy, że przez 9 lat nie odejmował zatrudnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a więc czy istotnie skarżący nie podejmuje lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.
Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA.
Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Nie jest również kwestionowany zakres sprawowanej matką opieki. Organ odwoławczy zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad matką. Mianowicie, organ odwoławczy wskazał, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i wyrejestrował działalność gospodarczą od 11 kwietnia 2013 r., co potwierdza według organu odwoławczego załączony przez organ pierwszej instancji do akt sprawy wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 maja 2022 r.
Należy przy tym zauważyć, że organ pierwszej instancji nie kwestionował istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką sprawowana nad matką. Stwierdził wręcz, że "istnieje wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia lub pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną". Dlatego też organ pierwszej instancji nie prowadził jakiegokolwiek postępowania w celu wyjaśnienia, czy skarżący po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej (transport [...]) w dniu 11 kwietnia 2013 r. podejmował zatrudnienie lub pracę zarobkową albo też prowadził inną działalność gospodarczą, np. za granicą. Żadnego postępowania wyjaśniającego w tym kierunku nie przeprowadził również organ odwoławczy, przyjmując że załączony do akt sprawy przez organ pierwszej instancji wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 maja 2022 r. potwierdza definitywne zakończenie przez skarżącego pracy zarobkowej.
Natomiast skarżący w skardze do WSA zarzucił, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na terenie [...] w dniu 15 marca 2022 r. i załączył do skargi dokument sporządzony w języku [...] w dniu 22 lipca 2022 r. Jak zauważył organ odwoławczy, skarżący "dopiero na etapie skargi" przedłożył ten dokument, jednakże po raz pierwszy w sprawie to organ odwoławczy w swojej decyzji zakwestionował brak związku przyczynowego między zaprzestaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, nawet nie żądając od skarżącego żadnych wyjaśnień w tej kwestii.
Organy naruszyły zatem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyjaśniając dostatecznie daty zaprzestania przez skarżącego pracy zarobkowej w celu ustalenia istnienia lub jego braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji powinien wyjaśnić na podstawie zgromadzonych dowodów, kiedy skarżący faktycznie zaprzestał wykonywania pracy zawodowej lub prowadzenia działalności zarobkowej i ustalić, czy istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem pracy przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Następnie organ powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.