Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO/RŚ-423/155/2022, którą - po rozpatrzeniu odwołania B. T. (dalej: strona, skarżąca), Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr OPS.8127.0ŚP.7.2022 działającego z upoważnienia Burmistrza Ścinawy - Zastępcy Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ścinawie (dalej: organ, MOPS), w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną J. S. (dalej: matka strony).
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy podając, że strona wnioskiem z dnia 27 lipca 2021 r. wystąpiła do MOPS o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. nr OPS.8127.0ŚP.1.2021 organ odmówił wnioskującej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Na skutek złożonego odwołania Kolegium, decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. nr SKO/RŚ-423/486/2021, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr OPS.8127.OŚP.7.2022, organ odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu podał, że z rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 25 sierpnia 2021 r. wynika, iż matka strony, jak również ojciec są osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, mieszkają razem ze stroną i jej mężem. Z oświadczenia strony wynika, że sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawną matką od 2018 r., a pomoc polega na: zmianie pieluchomajtek, myciu, kąpaniu, ubieraniu, czesaniu, obcinaniu paznokci, podawaniu leków, mierzeniu ciśnienia, pomiarze cukru, podawaniu insuliny, wyjeździe do lekarza, zmianie opatrunków, nacieraniu rąk i nóg maścią przeciwbólową, sprzątaniu, praniu, gotowaniu, wyjściu na spacer, czytaniu, załatwianiu spraw urzędowych, późnym wieczorem podawaniu leków na sen lub przeciwbólowych w razie potrzeby.
Dalej w oświadczeniu strona podała, że poświęca 24 godziny na dobę opiekując się mamą z uwagi na jej schorzenia, tj.: cukrzycę, miażdżycę, arytmię serca, nadciśnienie tętnicze, przewlekłą chorobę nerek, anemię, zaćmę, niedoczynność tarczycy, zaniki mózgowia, kamicę pęcherzyka żółciowego. W związku ze swoją niepełnosprawnością matka strony posiada ograniczenia takie jak: problemy z chodzeniem, z pamięcią, z widzeniem, nietrzymaniem moczu, nie potrafi się sama umyć ani ubrać, sama spożywa posiłki, ale nie zawsze. Strona wskazała ponadto, że sama sprawuje opiekę nad matką, która wymaga całodobowej opieki. W dniu 13 października 2021 r. organ przesłuchał stronę, aby wyjaśnić rozbieżności zawarte w materiale dowodowym. Z protokołu przesłuchania wynika, że strona sprawuje opiekę całodobową nad matką od złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczeg, tj. od listopada 2020 r., niepełnosprawna wymaga długotrwałej opieki, natomiast wcześniej (od 2018 r.) opieka polegała na gotowaniu, praniu, robieniu zakupów, zaś całodobowa opieka zaczęła się od niedawna.
Dalej organ ustalił, że skarżąca była zatrudniona od 28 sierpnia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. w C. w Ś. oraz w okresie od 27 stycznia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. i od 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r. w O. w Ś. W ocenie organu, okresy zatrudnienia wykluczały możliwość sprawowania całodobowej opieki. Jak podał dalej organ, w aktach sprawy znajduje się również wypowiedzenie umowy zlecenia wnioskodawczyni z dnia 30 października 2020 r. z O., z którego nie wnika, aby strona rozwiązała umowę na własną prośbę w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W protokole z dnia 13 października 2021 r. strona oświadczyła, że przyczyną wypowiedzenia umowy zlecenia była pandemia.
W świetle powyższych okoliczności organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej a sprawowaniem przez stronę opieki nad matką. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby zrezygnowała ona z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, nie wynika również, aby rozmiar i zakres opieki wymuszały rezygnację z podjęcia pracy zarobkowej.
Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, podnosząc błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: u.ś.r.) stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz córki.
Kolegium decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że w sprawie poza sporem pozostaje fakt niepełnosprawności matki strony oraz konieczności stałej opieki innej osoby nad niepełnosprawną, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 8 sierpnia 2019 r. nr [...] - zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności). Zdaniem Kolegium samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest jednoznaczne z koniecznością sprawowania opieki nad osobą, której dotyczy orzeczenie, a także z faktem że opiekun zmuszony jest do rezygnacji z pracy lub do jej niepodejmowania.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w kwestii braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej strony a wykonywaną opieką nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Kolegium bezsporne w sprawie jest, że skarżąca w chwili wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawała w zatrudnieniu i w żaden sposób nie uprawdopodobniła, iż zrezygnowała z dotychczasowej aktywności zawodowej z uwagi na konieczność opieki nad matką. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie można również wywieść że strona, z uwagi na czynności opiekuńcze, nie mogłaby świadczyć pracy nawet w jej niepełnym wymiarze. W ocenie organu zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką nie wyklucza zarobkowania przez stronę, choćby częściowego oraz nie wymaga całodobowej jej obecności przy niepełnosprawnej.
Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczyni wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a (tj. skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie). Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: u.ś.r.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, posiadającą datowane na 8 sierpnia 2019 r., nr [...] orzeczenie o stopniu niepełnosprawności – znacznym.
Niekwestionowana w sprawie jest niepełnosprawność matki skarżącej oraz konieczność stałej pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest jednoznaczne z koniecznością sprawowania nad osobą, której orzeczenie dotyczy, opieki w takim rozmiarze, że opiekun zmuszony jest każdorazowo do rezygnacji z pracy lub do jej niepodejmowania. Kwalifikacja niepełnosprawności i konieczności objęcia osoby niepełnosprawnej opieką pozostaje poza kompetencjami organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o tym bowiem orzekają organy posiadające wiadomości specjalne. Niemniej jednak organ ma prawo i zobowiązany jest badać zakres świadczonej opieki i czy nie wykracza on poza zakres zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. I tym samym, czy zakres sprawowanej opieki osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, bądź zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że większość czynności, jakie wykonuje strona przy niepełnosprawnej, nie wymaga całodobowej opieki bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności strony (przygotowywanie posiłków, podawanie leków, sprzątanie, pomoc przy myciu, ubieraniu, pranie, prasowanie, robienie zakupów, realizacja recept, umawianie na wizyty lekarskie).
Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że matka skarżącej ma problemy w poruszaniu się, niemniej jednak problemy te nie powodują całkowitego unieruchomienia, a jedynie ograniczenia w samodzielnym poruszaniu się. Także problemy neurologiczne nie zostały potwierdzone żadną dokumentacją medyczną oraz oświadczeniem samej niepełnosprawnej. Z tych względów samodzielność matki strony jest ograniczona, co jednak nie przekreśla możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Pozytywną przesłanką do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż otrzymała wypowiedzenie umowy zlecenia zawartej do dnia 31 grudnia 2020 r., która została rozwiązana przed upływem tego terminu, tj. z dniem 31 października 2020 r. (O. sp. z o.o.).
Zasadnie organ odwoławczy uznał, że to organ administracji ma obowiązek - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym to organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
W ocenie Sądu, w skarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że wymiar opieki, jakiej wymaga matka skarżącej, nie jest na tyle angażujący, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Wnioskujący musi tym samym sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny i związaną z tym rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Sprawowana opieka winna zatem uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne.
Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r. (IV SA/Wr 51/21; CBOSA), że pojęcie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować, z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej.
Sąd nie kwestionuje faktu, że matka skarżącej, z uwagi na występujące u niej schorzenia, ma utrudnione codzienne funkcjonowanie. Jednakże, w ocenie Sądu, zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie stoi na przeszkodzie do podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Szereg podstawowych czynności matka skarżącej wykonuje bowiem samodzielnie. Świadczona przez skarżącą opieka nad matką nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia. Skarżąca zasadniczo nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających stałej jej obecności i pomocy.
Wobec powyższych wyjaśnień Sąd uznał, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż nie spełnia ona warunków z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ponieważ jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.
W rozpatrywanej sprawie nie można również dopatrzyć się naruszenia norm prawa procesowego. Organy administracyjne przeprowadziły bowiem prawidłowo postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.), które nakazują dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Prawidłowo uzasadniono także podjęte rozstrzygnięcie, nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych powyżej przedstawionych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy.