Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem I. W. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...], o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. W. (dalej: mąż, strony, skarżącej).
Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 5, pkt 9, pkt 11, pkt 14, pkt 16, pkt 21, pkt 22, art 17, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111, z późn. zm.; dalej: u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku o świadczeniach rodzinnych i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), art. 2, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 559) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2021 r., poz. 1481), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej: organ I instancji), orzekł o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jej mężem.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji poczynił następujące ustalenia:
- - strona pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która wymaga opieki, zatem należy do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o wnioskowane świadczenie;
- - małżeństwo posiada wspólne dzieci, tj. córkę E. W. (dalej: córka strony, skarżącej), która zamieszkuje we W., pracuje zawodowo w szpitalu, wychowuje dziecko oraz syna T. W. (dalej: syn strony, skarżącej), który przebywa w Szkocji, pracuje poza granicami kraju;
- - mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, (orzeczenie nr [...], z dnia [...] wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L.). Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...]. Natomiast niepełnosprawność istnieje od [...]. Mąż strony miał wówczas 42 lata;
- - strona legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...], o częściowej niezdolności do pracy. Orzeczenie ma charakter okresowy i zostało wydane do dnia [...] Ponadto strona posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...], które ma charakter okresowy i zostało wydane do dnia [...];
- - strona choruje na reumatoidalne zapalenie stawów. Przeszła chorobę nowotworową, podczas badań stwierdzono możliwość wystąpienia przerzutów i z tego tytułu miała operacje kolan;
- - strona przedstawiła zaświadczenie lekarskie z dnia [...], z którego wynika, że może opiekować się osobą przewlekle chorą;
- - od czasu kiedy stosunek pracy strony ustał, t. j. od [...] stan zdrowia jej męża uległ pogorszeniu i strona nie podejmowała kolejnego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem;
- - od dnia[...] strona pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy., która obecnie wynosi ona 810,73 zł netto miesięcznie.
Organ I instancji stwierdził, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności męża strony nie wynika, że niepełnosprawność powstała przed 25 rokiem życia. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie wniosku strony i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż takie rozstrzygnięcie organu I instancji stanowiłoby naruszenie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. i mogłoby to prowadzić w przyszłości do kwestionowania zasadności stosowania się do innych przesłanek negatywnych.
Ustawodawca nie dokonał zmiany tego przepisu i mimo, że jest niezgodny z Konstytucja RP, nadal obowiązuje.
Jednocześnie organu I instancji stwierdził, że w przypadku strony pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie koliduje z uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego. Z oświadczenia strony złożonego w dniu [...] wynika, że obecnie stan zdrowia męża się pogorszył. Dołączyła cukrzyca, znaczna sztywność mięśniowa oraz zespół otępienny. Strona dodała, że nie jest w stanie podjąć pracy nawet na połowę etatu ze względu na to, ze mąż potrzebuje stałej opieki osoby drugiej.
Organ I instancji podkreślił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełne sprawną.
Jednocześnie organ I instancji zauważył, że w związku z tym, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest różna, istotne było ustalenie faktu, czy opiekun musi być stale dyspozycyjny dla osoby niepełnosprawnej, czy też obowiązki związane z opieką może realizować w przypadku zatrudnienia. Zasadne zatem było, zdaniem organu, zebranie w sprawie materiału dowodowego w celu ustalenia czy charakter czynności opiekuńczych jakich wymaga mąż strony wiąże się z wymogiem szczególnej dyspozycyjności opiekuna.
Wskazał,że z treści przedłożonego przez stronę zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] wynika, iż mąż strony jest pacjentem przewlekle chorym na chorobę Parkinsona. Ponadto jest po udarze niedokrwiennym mózgu i ma zespół otępienny. Dalej lekarz chorób wewnętrznych zaświadczył, że pacjent nie jest samodzielny i wymaga opieki osób drugich. Potwierdza to również zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lekarza specjalisty neurologa, że mąż strony jest chory na chorobę Parkinsona i w związku z tym wymaga opieki osób drugich. Organ wskazał, że materiał dowodowy stanowi również dostarczona karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 19 rudnia 2007 r., z której wynika, iż mąż strony choruje na przewlekłą niewydolność żylną kończyny dolnej lewej, chorobę Parkinsona, agenezję nerki lewej. Z karty leczenia szpitalnego z dnia [...] wynika, iż pacjent był hospitalizowany ze względu na trwające od 2001 r., tj. od udaru niedokrwiennego mózgu zaburzenia pamięci, zachowania, spowolnienia i obniżonego nastroju.
W wywiadzie zespół zależności alkoholowej, nadciśnienie tętnicze, hiperlipidemia. Przebył zakrzepowe zapalenie żył podudzia lewego, w trakcie hospitalizacji wystąpiły zaburzenia mowy, dezorientacja. Od tego czasu przestał funkcjonować samodzielnie, utrzymywały się kłopoty z mówieniem, upośledzenie sprawności kończyn lewych, pojawiły się incydenty napadowych drgawek kończyny górnej lewej i kończyny dolnej lewej, które uogólniały się na całe ciało, były nasilane przez emocje. Kolejno z karty leczenia szpitalnego z [...] wynika, że u męża strony rozpoznano oprócz ww. chorób niedowład lewostronny, przewlekłą niewydolność żylną kończyn dolnych, organiczne zaburzenia lękowo-depresyjne, zapalenie skóry i tkanki podskórnej podudzia prawego, zespół piramidowo-pozapiramidowy, padaczkę.
Z kolei z wywiadu środowiskowego wynika zakres sprawowanej opieki nad mężem. Według strony, jej mąż potrzebuje pomocy: w przygotowywaniu posiłków, w ich spożywaniu, choć nie wymaga karmienia, potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych (korzysta z pampersów, pieluchomajtek), wymaga asekuracji przy poruszaniu się w obrębie mieszkania i poza miejscem zamieszkania (chodzi samodzielnie), potrzebuje pomocy w wykonaniu porannej i wieczornej toalety oraz kąpieli, w ubieraniu się i rozbieraniu, w dotarciu do lekarza specjalisty, w załatwianiu spraw urzędowych, przy robieniu zakupów, w płaceniu rachunków, a także przy porcjowaniu leków.
Z ustaleń pracownika socjalnego poczynionych podczas wywiadu środowiskowego wynika, że mąż strony porusza się samodzielnie. Poza mieszkanie wychodzi tylko w obecności żony. Okazjonalnie korzysta z pieluchomajtek. Samodzielnie spożywa posiłki, które należy mu przygotować i podać. Żona musi dopilnować, by zjadł w ten sposób asystuje przy ich spożywaniu przez męża. Wymaga pomocy przy ubieraniu, choć zakłada ubrania samodzielnie. Żona jednak szykuje ubrania, gdy jej mąż ubrał by się nieadekwatnie do pogody. Ponadto pracownik socjalny ustalił, że żona wykonuje wszystkie codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, robi zakupy, przygotowuje posiłki, sprząta, pierze, prasuje, myje okna. Strona kontaktuje się z lekarzem, dawkuje i kontroluje aplikację leków przez męża, Nie korzysta jednak z usług opiekuńczych. Ze względu na owrzodzenie żylakowe mąż wymaga zmiany opatrunków.
W świetle powyższych ustaleń jako bezsporny uznał organ I instancji fakt, że choroby oraz stan zdrowia męża strony utrudniają mu samodzielne funkcjonowanie. Choć samodzielnie porusza się w obrębie mieszkania, to wychodzi z domu wyłącznie w towarzystwie żony. Potrzebuje pomocy przy przygotowywaniu posiłków, dozowaniu leków, kąpieli, ubieraniu się, goleniu, kontakcie z lekarzem, robieniu zakupów, sprzątaniu mieszkania, praniu. Opieka taka może być wykonywana o różnych porach dnia, dlatego brak jej charakteru ciągłego. Według organu I instancji, strona w zasadzie nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż mąż strony nie wymaga leczenia odleżyn, ran, nie wymaga pielęgnacji przetok czy stomii.
Ponadto nie wymaga karmienia przez sondę, nie używa cewnika, samodzielnie korzysta z toalety (okazjonalnie używa pampersów). Mąż strony może pozostać w domu sam przez kilka godzin. Ponadto samodzielnie spożywa posiłki, korzysta z toalety, myje się. Pomoc żony zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, gdyż osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, robią zakupy, sprzątają mieszkanie czy też udają się do lekarzy. Zrobienie zakupów, posprzątanie mieszkania, przygotowanie posiłków, realizacja recept czy też pomoc w czynnościach higienicznych - goleniu, kąpieli, w żaden sposób nie wyklucza tych osób z aktywności zawodowej, społecznej czy też rodzinnej.
W konkluzji organ I instancji stwierdził,że opieka sprawowana przez stroną nie ma znamion opieki całodobowej, a czynności wykonywane przez nią mogłyby być wykonywane także, gdyby pracowała, gdyż są to czynności dnia codziennego i zwykle są wykonywane po godzinach pracy. Wobec tego brak jest podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej, podnosząc zarzuty:
1/ naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
- - poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczonej przez odwołującą nie wypełnia powyższej dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- - poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 ust. 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, 2/ naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki odwołującej nad mężem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach decyzji ostatecznej Kolegium przytoczyło brzemiennie przepisów, stanowiących podstawę materialno-prawną do orzekania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, a to art. 17 ust. 1 i ust. 1 b u.ś.r..W pierwszej kolejności organ Ii instancji zwrócił uwagę na to, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organ I instancji. Jednocześnie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym. Oznacza to, że nie wywołuje skutku określonego wart. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego (przepisu). Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia.
Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, odmawiając stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., dokonał błędnej wykładni tego przepisu. W konsekwencji, data powstania niepełnosprawności oraz pozostawanie opiekuna i osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, w dalszej kolejności wymagane jest ustalenie, czy strona spełniałaby przesłanki do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ II instancji zauważył,że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. Zatem organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ma obowiązek ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie należy utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.
W zakresie sprawowanej przez stronę opieki, organ II instancji wskazał na sporządzony przez pełnomocnika strony w oparciu o wywiad z osobą ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne (z dnia [...]) dowód w formie tabelarycznej, z którego wynika jaki jest zakres sprawowanej opieki, w tym jaki jest udział strony w opiece nad osobą niepełnosprawną. Z tabeli tej wynika, że osoba wymagająca opieki nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków, poruszaniu się, nie wymaga pomocy w przemieszczaniu się w obrębie mieszkania, ale asekuracji, wymaga pomocy w poruszaniu się poza mieszkaniem, w wykonywaniu porannej i wieczornej toalety, pomocy przy kąpieli. Potrzebuje pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, korzysta ze środków higienicznych (pieluchomajtki, pampersy). Wymaga pomocy przy wizytach domowych, w dotarciu do lekarza, w załatwieniu spraw urzędowych, robieniu zakupów, płaceniu rachunków, przygotowaniu i porcjowaniu leków. Nie wymaga pomocy przy aplikacji leków.
Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że mimo posiadania przez męża strony orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez stronę, w tym choćby częściowego oraz nie wymaga całodobowej jej obecności przy niepełnosprawnym mężu. Zdaniem Kolegium, czynności takie jak przygotowanie ubrań, pomoc w ubieraniu, sprzątanie, pranie, prasowanie, pomoc w kąpieli, obcinanie paznokci, zakupy, przygotowanie lekarstw, wizyty lekarskie, wymiana opatrunków nie wymagają, całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności strony. Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (zakupy, wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych, etc.). Mąż strony nie jest osobą leżącą, porusza się w obrębie mieszkania oraz wychodzi na spacery, przy pomocy żony. Jest samodzielny przy wstawaniu z łóżka, siadaniu. Jedyne wymaga pomocy i nadzoru w wykonywaniu niektórych z nich (pomoc przy myciu i kąpieli). Zakres samodzielności męża strony, nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Końcowo organ II instancji zaakcentował, czym innym są czynności opiekuńcze (warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), a czym innym pomoc świadczona przez część doby. Podobnie, "stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc a nie opieka.
Według Kolegium, w ustalonym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Zatem strona nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której skarżąca wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
2/ uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.;
3/zobowiązanie organów I i lI instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a.;
4/zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.;
5/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.;
Skarga oparta została na zarzutach naruszenia:
- 1) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez:
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej,
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
- 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia jej męża, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje:
Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że skoro jedynym kryterium wymiaru sprawiedliwości należącym do sądów administracyjnych jest zgodność z prawem (legalność) przedmiotu zaskarżenia, to Sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny w okolicznościach ściśle wskazanych przez art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2022, poz. 329), dalej p.p.s.a. Jeżeli natomiast takie okoliczności nie występują, Sąd ma obowiązek oddalić skargę. Nie mogą bowiem być brane pod uwagę względy słusznościowe lub zasady współżycia społecznego.
Wskazać też trzeba, że podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt określonych przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). W przypadku naruszenia prawa materialnego i procesowego musi się ono wiązać z wpływem na wynik sprawy. Wymaga jednak podkreślenia, że ustawodawca przewidział dodatkowy kwalifikator dla określania podstaw uchylania decyzji w związku z naruszeniem przepisów o charakterze proceduralnym.Naruszenie przepisów proceduralnych może bowiem nastąpić wyłącznie, jeżeli wpływ na wynik sprawy był istotny (art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków sformułowanych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., w sprawie I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie są one obarczone wadami, skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Kontrolowane decyzje wydano bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy.
Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu wymienionej ustawy (art. 2 pkt 2) są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa przepis art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że rozstrzygając o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego organ nie działa w granicach uznania administracyjnego. Tym samym niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. nakłada na organ powinność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nawet w sytuacji wystąpienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionych okoliczności. Innymi słowy, uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczności. Innymi słowy, uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od obiektywnych kryteriów i zasad jego udzielania pozbawia organ możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności. Żadne inne niż określone w przepisach ustawy kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia.
Wobec tego przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uzależnione jest od spełniania w tej dacie wszystkich przesłanek warunkujących jego uzyskania,a więc zaistnienia zarówno tych pozytywnych (art. 17 ust.1 u.ś.r.) jak i braku tych negatywnych, wymienionych w art.17 ust. 5 u.ś.r.
Wbrew zarzutom skargi, w rozpatrywanej sprawie organy w toku prowadzonego postępowania dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustaliły wszystkie istotnych dla sprawy okoliczności z punktu widzenia podstawy materialno-prawnej decyzji, a mianowicie w zakresie spełnienia określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych, od których łącznego spełnienia uzależnione jest przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia. Przy czym organy rozpatrując materiał dowodowy, nie pominęły jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu.
W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, że w materiale dowodowym są takie braki lub luki, które uzasadniałyby konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wobec tego, zdaniem Sądu, prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające i ocena zgromadzonego materiału dowodowego ma walor kompletności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyprowadzono merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski, będące wynikiem swobodnej oceny dowodów (art.80 k.p.a.). Natomiast fakt, że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów postępowania.
Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi nakierowanych na materialną treść rozstrzygnięcia zauważyć należy,że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z opieką nad niepełnosprawną mężem ze względu na brak związku między sprawowaną przez skarżącą opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. W badanej sprawie pozostaje poza sporem, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym 16 października 2019r. ze wskazaniem niezdolności do pracy (pkt 1 wskazań) i znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji (pkt 7 wskazań).
Wymaga w tym miejscu zaakcentowania,że organy orzekające w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają kompetencji do kwestionowania ustaleń zawartych w takim orzeczeniu. Organy administracji mają natomiast obowiązek dokonania oceny czy ewentualne czynności opiekuńcze osoby sprawującej opiekę są na tyle niezbędne, że uniemożliwiają danej osobie świadczenie zatrudnienia. Ponadto organy administracji są zobowiązane do zbadania pozostałych przesłanek otrzymania świadczenia wynikających z art. 17 u.ś.r.
Nie ulega wątpliwości, że mąż skarżącej wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Jak wynika z wywiadu środowiskowego mąż skarżącej nie jest osobą leżącą, nie jest pampersowany, samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez skarżącą, potrafi samodzielnie załatwić potrzeby fizjologiczne. Z ustaleń organów obu instancji wynika, że skarżąca pomaga mężowi przy ubieraniu, myciu i toalecie, przygotowuje i podaje posiłki, przy których mu asystuje, sprząta, robi zakupy.
Kwestią sporną w analizowanej sprawie nie pozostaje zakres i charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem, lecz zasadniczo jej ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje bowiem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 zawiera legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przez którą rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Omawiana ustawa nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13,publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować, tak jak w rozpatrywanej sprawie, niepodejmowanie pracy.
Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku małżonków względem siebie, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA).
Ma rację organ II instancji, kiedy wywodzi, że chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Natomiast w sytuacji, gdy wymagający opieki mąż skarżącej nie jest osobą leżącą, wymagającą czynności pielęgnacyjnych, jest osobą samodzielnie spożywającą posiłki, załatwiająca potrzeby fizjologiczne, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką jest co najmniej zachwiany albo nie istnieje.
W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały zatem jedynie dwie z trzech określonych w tym przepisie przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki ze wskazaniem znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji oraz o pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Trafnie natomiast organ II instancji uznał, że odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki, a mianowicie brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki. Zważywszy,że szereg obowiązków wykonywanych przez skarżącą (np. przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie) związane jest z typowymi czynnościami wykonywanymi w każdym prowadzonym gospodarstwie domowym.
Zdaniem Sądu, omawiany przepis art.17 ust.1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku.
W tym miejscu wymaga podkreślenia,że w stanie gotowości do zapewnienia małżonkowi w podeszłym wieku,wymagającemu opieki ze względu na stan zdrowia., pozostaje każdy współmałżonek, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak trafnie zauważył organ I instancji, w świetle bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad mężem przez skarżącą, nie jest na tyle absorbująca, że obiektywnie uniemożliwia jej jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach powołanej powyżej definicji, zawartej w art. 3 pkt 21 u.ś.r.
Natomiast wbrew zarzutom skarżącej, z literalnego brzmienia kwestionowanej decyzji nie sposób wywnioskować, że organ neguje wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawnym mężem skarżącej, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu, jak też niesporny udział skarżącej w opiece nad mężem.
W związku z tym konkludując powyższe rozważania, należy zaaprobować stanowisko organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych, skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,określonego w art.17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawnym mężem nie jest opieką, wymagającą niepodejmowania przez nią – chociażby w wymiarze niepełnym - zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.