Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 stycznia 2020 r. (z odnotowanym wpływem w dniu 7 stycznia 2020 r.) C. sp. z o.o. z siedzibą we W. zwróciła się do Lotniczych Zakładów Naukowych we W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zamówienia publicznego pn. "Przebudowa budynku użyteczności publicznej na terenie Lotniczych Zakładów Naukowych we W., realizowanego przez firmę S. B. S. Określając zakres wnioskowanej informacji spółka podała:
- - wszelka dokumentacja z etapu przygotowania postępowania (szacunki, prace nad opisem przedmiotu zamówienia, nazwy doradców itp.);
- - wszelka dokumentacja i korespondencja z etapu postępowania przetargowego;
- - wszelka dokumentacja z etapu realizacji zamówienia, m.in: korespondencję stron, ewentualne aneksy do umowy, wszelkiego rodzaju protokoły (przekazania placu budowy, protokoły odbioru etc.), dokumentację z procedury zatwierdzania materiałów, Książkę Obmiarów i dotychczasowe dokumenty rozliczeniowe, dziennik budowy;
- - wszelka dokumentacja (umowy, korespondencja, rozliczenia, pełnomocnictwa), dotycząca usług realizowanych przez Inspektora Nadzoru R. M. We wniosku zwrócono uwagę, że zakres żądanej informacji publicznej nie obejmuje dokumentacji przetargowej (SIWZ) ani dokumentacji projektowej.
Złożenie wniosku spółka uzasadniła pracami nad przygotowaniem pozwu sądowego o zapłatę za prace realizowane w ramach wymiany stolarki okiennej oraz koniecznością oceny wszelkich okoliczności, jakie mogły mieć wpływ na odstąpienie od umowy i przebieg realizacji prac realizowanych przez C. sp. z o.o.
Jako sposób udostępnienia informacji wskazała alternatywnie:
- - do wglądu w dniach 9 lub 10 stycznia 2020 r., godz. 11, z możliwością realizowania dokumentacji fotograficznej;
- - przesłanie kopii w/w dokumentów za pomocą poczty tradycyjnej na adres siedziby spółki w terminie do dnia 17 stycznia 2020 r.
Decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. Dyrektor Lotniczych Zakładów Naukowych we W. odmówił udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że wszelka dokumentacja z etapu realizacji zamówienia objęta jest tajemnicę przedsiębiorcy, tj. S. B. S., co stanowi informację niejawną, chronioną ze względu na tajemnicę jednostki, ponadto, zawierającą dane osobowe i zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) nie zachodzą przesłanki do jej ujawnienia osobom trzecim.
Wyraził również pogląd, że wszelka dokumentacja z etapu przygotowania postępowania stanowi dokument wewnętrzny i nie podlega udostępnieniu. Zdaniem organu, waloru informacji publicznej nie ma również wnioskowana przez stronę dokumentacja dotycząca usług realizowanych przez Inspektora Nadzoru R. M. Odnosząc się natomiast do dokumentacji i korespondencji z etapu postępowania przetargowego organ podniósł, że jest ona dostępna w placówce dla stron tego postępowania i nie ma przesłanek do udzielania tych informacji osobom lub podmiotom trzecim, za wyjątkiem informacji, których obowiązek ujawnienia nakłada ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843, dalej: P.z.p.).
W następstwie złożonego przez spółkę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. Dyrektor Lotniczych Zakładów Naukowych we W. podtrzymał decyzję z dnia 20 stycznia 2020 r. i argumentację w niej zawartą. Wskazał, że decyzja z dnia 20 stycznia 20020 r. zawierała szczegółowe wyjaśnienie przesłanek odmowy udzielenia informacji publicznej, a strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (nazwane przez organ odwołaniem) nie wniosła żadnych nowych przesłanek mogących skutkować zmianą decyzji.
Decyzja Dyrektora Lotniczych Zakładów Naukowych we W. z dnia 10 lutego 2020 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jaką wniosła spółka podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 139 ust. 3 i art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. P.z.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, podczas gdy przepisy drugiej ze wskazanych ustaw przewidują jawność: 1) postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, 2) umów w sprawie zamówień publicznych, 3) protokołów oraz załączników postępowania w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego;
- 2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że informacje dotyczące etapu przygotowania postępowania przetargowego, jak i dokumentacja dotycząca usług realizowanych przez inspektora nadzoru nie stanowią informacji publicznej;
- 3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez przyjęcie, że zakres wnioskowanych przez skarżącego informacji może być objęty tajemnicą przedsiębiorstwa, podczas gdy informacje te nie mogą być w żadnej mierze kwalifikowane jako tajemnica prawnie chroniona, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;
- 4. art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy P.z.p. poprzez pominięcie przez organ przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, że wykonawca w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego powinien podjąć określone działania mające na celu zastrzeżenie informacji dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa.
W rozwinięciu zarzutów skargi skarżąca spółka podniosła, że informacja o zamówieniach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Następnie, strona odwołała się do treści art. 8 ust. 1, art. 139 ust. 3 i art. 96 ust. 3 P.z.p. Wskazała, że art. 8 ust. 1 P.z.p. wyraża zasadę jawności postępowania w sprawach o zamówienia publiczne. Podkreśliła, że celem zasady jawności jest zapewnienie wszystkim zainteresowanym zapoznania się z informacją o zamówieniu publicznym i dokumentacją postępowania. W tym kontekście zwróciła także uwagę, że zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zauważyła również, że także inne przepisy ustawy prawo zamówień publicznych przewidują jawność dokumentacji przetargowej i możliwość jej udostępnienia jako informacji publicznej. Zgodnie z art. 139 ust. 3 wspomnianej ustawy, umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.
Co więcej, w myśl art. 96 ust. 3 P.z.p., również protokół postępowania o udzielenie zamówienia, a także załączniki do niego są jawne. Z uwagi na powyższe, zdaniem strony, odmowa udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wszelkiej dokumentacji i korespondencji z etapu postępowania przetargowego nie znajduje żadnego oparcia w przepisach ustawy prawo zamówień publicznych, a tym samym, organ dopuścił się w sprawie naruszenia art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 139 ust. 3 i art. 96 ust. 3 ustawy prawo zamówień publicznych.
Dalej strona wskazała, że błędne jest stanowisko organu w zakresie odmowy udostępnienia informacji dotyczących etapu przygotowania postępowania przetargowego. Rozwijając ten wątek podniosła, że doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna".
W kontekście tym podniosła, że jawność umów w sprawach zamówień publicznych wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w powołaniu się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. W rozwinięciu tego wątku strona wyraziła pogląd, że przepisy prawa zamówień publicznych regulują samodzielnie dostęp do informacji z postępowań przetargowych, a zatem stanowią one w tym zakresie lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p.
Na tle tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a.; o zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 4 stycznia 2020 r., w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
W odpowiedzi na skargę, organ, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej, o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarga została w sposób niewłaściwy wniesiona bezpośrednio do Sądu, a nie za pośrednictwem organu. Niezależnie od tego zarzutu, w ramach odpowiedzi na skargę organ przedstawił także argumentację ukierunkowaną na uzasadnienie wniosku o jej oddalenie. W ramach tej argumentacji organ opisał przebieg korespondencji w sprawie między stronami, akcentując fakt wydania decyzji w dniu 20 stycznia i 10 lutego 2020 r. oraz przytaczając argumentację przedstawioną w tych decyzjach. Wskazując na powyższe organ uznał, że wywiedziona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dyrektor Lotniczych Zakładów Naukowych zwrócił nadto uwagę na to, że skarżący przystąpił do przetargu organizowanego przez organ w oparciu o dokumentację zamieszczoną w biuletynie oraz na stronie internetowej organu.
W nawiązaniu do powyższego podniósł, że skoro strona skarżąca złożyła w postępowaniu przetargowym ofertę na wykonywanie usług będących jej przedmiotem, tj. przebudowy budynku użyteczności publicznej na terenie Lotniczych Zakładów Naukowych we Wrocławiu, to nie może ulegać wątpliwości, że skarżący w istocie zapoznał się z całością dokumentacji przetargowej. Stąd też, zdaniem organu, aktualne stanowisko skarżącego w sprawie tłumaczyć można jedynie niezadowoleniem z rozstrzygnięcia postępowania przetargowego. Niezależnie od tej argumentacji organ zaakcentował, że żadnemu z podmiotów przystępujących do przetargu nie ujawniono innych dokumentów aniżeli dostępne dla strony. Domaganie się przez stronę skarżącą zapisów zawartych w dzienniku budowy prowadzonym dla przebudowy budynku użyteczności publicznej na terenie Lotniczych Zakładów Naukowych we W. jest bezzasadne, bowiem dokument ten powstał na etapie realizacji inwestycji objętej przetargiem, a nie samego postępowania przetargowego.
Dziennik budowy zawiera wyłącznie zapisy kierownika budowy ze strony wykonawcy – firmy, która wygrała przetarg. Podobnie ma się rzecz z dokumentami dotyczącymi tej inwestycji, a sporządzonymi przez inspektora nadzoru inwestorskiego ze strony organu.
Końcowo organ podniósł, że żądane przez stronę skarżącą informacje pozostają informacją publiczną przetworzoną, zaś skarżący nie wykazał, aby jej udostępnienie było szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Poprzedzając szczegółowe rozważania w sprawie, wyjaśnienia wymaga dlaczego Sąd nie uznał zasadności podniesionego w skardze zarzutu odrzucenia skargi. Otóż, jak wynika z prezentaty Lotniczych Zakładów Naukowych, odbitej na skardze strony z dnia 13 lutego 2020 r., skarga ta wpłynęła do organu w dniu 18 lutego 2020 r. Strona skarżąca odebrała zaskarżoną decyzję w dniu 13 lutego 2020 r., a zatem skarga została wniesiona w terminie. Bez znaczenia dla terminowości skargi uznać należy to, kiedy ta skarga została przekazana przez organ do Sądu.
Nie stwierdzając formalnych przeszkód do rozpoznania skargi na wstępie należy zaakcentować, że po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zwrócenie uwagi na regulację art. 134 § 1 p.s.s.a. jest o tyle istotne, że w sprawie Sąd wziął pod uwagę także okoliczności, które nie zostały podniesione w skardze.
Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja Dyrektora Lotniczych Zakładów Naukowych we W. z dnia 10 lutego 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, objętej żądaniem wniosku strony skarżącej z dnia 4 stycznia 2020 r.
W punkcie wyjścia do dalszych rozważań należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy) przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy.
W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Stanowisko to powszechnie ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 80/20), a jasny w swym brzmieniu przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości, że w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej organ wydaje decyzję (poza przypadkiem umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy) jedynie w sytuacji, gdy określony nośnik informacji uznaje za informację publiczną, lecz odmawia jej udostępnienia z powodów wskazanych w u.d.i.p. (zachodzą wyłączenia z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy strona, pomimo wezwania, nie wykazała szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, którą organ ocenił za informację publiczną przetworzoną).
Tym samym, udzielenie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, bez spełnienia wymienionych wyżej warunków, może być uznane za jej wydanie bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WK 2016).
W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy przypomnieć w tym miejscu trzeba, że występując z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wnioskodawca domagał się od Lotniczych Zakładów Naukowych we W. udostępnienia: 1. wszelkiej dokumentacji z etapu przygotowania postępowania 2. wszelkiej dokumentacji i korespondencji z etapu postępowania przetargowego 3. wszelkiej dokumentacji z etapu realizacji zamówienia, 4. wszelkiej dokumentacji dotyczącej usług realizowanych przez Inspektora Nadzoru R. M. Z wydanej w sprawie decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r., podtrzymanej następnie w decyzji z dni 10 lutego 2020 r. organ wynika, że jedynie część z objętych żądaniem wniosku dokumentów organ uznał za informację publiczną, jakkolwiek odmówił jej udostępnienia w powołaniu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Niewątpliwie, informacji publicznej nie stanowi, zdaniem organu, żądanie wnioskodawcy dotyczące – dokumentacji (wszelkiej) z etapu przygotowania postępowania przetargowego oraz wszelka dokumentacja dotycząca usług realizowanych przez Inspektora Nadzoru R. M. (Co do informacji wymienionej w pkt 2 rozważań Sądu organ wskazał na szczególny tryb jej udostępnienia).
W treści decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r. wskazano, że "Wszelka dokumentacja z etapu przygotowania postępowania stanowi wewnętrzny dokument jednostki i nie podlega udostępnieniu osobom trzecim" [..]. Podobnie organ ocenił żądanie wniosku dotyczące udostępnienia wszelkiej dokumentacji dotyczącej usług realizowanych przez Inspektora Nadzoru, także uznając, że nie stanowi ona informacji publicznej.
Uwypuklona argumentacja organu, co do wymienionego zakresu żądań wniosku ma kapitalne znaczenie z punktu widzenia prawidłowości działania organu w formie decyzji administracyjnej. Oznacza bowiem, że w sprawie organ orzekał w procesowej formie decyzji także w odniesieniu do żądań objętych wnioskiem, które, w jego ocenie, nie stanowiły informacji publicznej. Akcentowany przez Sąd tryb procedowania organu był oczywiście wadliwy i musiał skutkować przyjęciem, że w tym zakresie decyzja organu nie miała podstawy prawnej. Już tylko ta okoliczność dawała Sądowi uzasadnione podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Idąc dalej trzeba dostrzec, że właściwą formę działania, tj. decyzji w kontekście procesowym organ zastosował w sprawie jedynie w odniesieniu do tej części dokumentacji objętej żądaniem wniosku, którą uznał za informację publiczną, tj. (wszelką) dokumentację z etapu realizacji zamówienia.
Należy w tym miejscu jednocześnie wyraźnie podkreślić, że wyrażona wyżej, pozytywna ocena Sądu do działań organu w tym zakresie odnośnie do ściśle określonego kontekstu (procesowego) rozważań Sądu, a mianowicie, ogólnych prawideł orzekania przez organ w trybie decyzyjnym na gruncie uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrażona wyżej konstatacja Sądu oczywiście nie przesądza jeszcze o zasadności stanowiska organu w płaszczyźnie materialnoprawnej, do czego Sąd odniesie się w toku dalszych rozważań.
Przechodząc do samej zasadności odmowy udostępnienia stronie wnioskowanej przez nią informacji w zakresie (wszelkiej) dokumentacji z etapu realizacji zamówienia (min. korespondencję stron, ewentualne aneksy do umowy, wszelkiego rodzaju protokoły (przekazania placu budowy, protokoły odbioru etc.), dokumentację z procedury zatwierdzania materiałów, Książkę Obmiarów i dotychczasowe dokumenty rozliczeniowe, dziennik budowy) w powołaniu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podnieść w tym miejscu trzeba, że w myśl tego przepisu - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 876/16 (wyrok dostępny na stronie - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), że określona w art. 139 ust. 3 P.z.p. zasada jawności umów o zamówienie nie posiada charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dla przejrzystości wywodów Sądu należy w tym miejscu wspomnieć, że przepis art. 139 ust. 3 P.z.p. wedle stanu prawnego znajdującego zastosowanie w sprawie stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, przepis art. 139 ust. 3 P.z.p. należy rozumieć w ten sposób jak to wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, tj., że umowy o zamówienie publiczne są udostępniane na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednocześnie wskazuje, że w stosunku do umów o zamówienia publiczne stosuje się art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a więc możliwe jest ograniczenie ich jawności. Tym samym, Sąd nie podziela przeciwnego stanowiska, jakie można spotkać w orzecznictwie sądowym (przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 2093/14).
Jak wynika z treści analizowanej części wniosku, powołanie się przez organ na przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odnosiło się do żądanej przez stronę (wszelkiej) dokumentacji z etapu realizacji zamówienia. Warto w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie sądowym wyrażane są poglądy, które Sąd w pełni podziela, że sposób wykonania umów o zamówienia publiczne nie podlega udostępnieniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 568/06). W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy należy jednocześnie dostrzec, że formułując żądanie wydania (wszelkiej) dokumentacji z etapu realizacji zamówienia wnioskodawca na zasadzie przykładu wymienił m.in. "ewentualne aneksy do umowy". Nie ulega natomiast wątpliwości, że umowy o zamówienie publiczne (wraz z aneksami) stanowią informację publiczną. W realiach rozpatrywanej sprawy nie można zatem wykluczyć a prori, że przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mogłaby potencjalnie znaleźć w sprawie zastosowanie, co wymagało jednak od organu należytej staranności w wykazaniu tej przesłanki, czego zarówno w decyzji z dnia 10 lutego 2020 r., jak i z dnia 20 stycznia 2020 r. zabrakło.
Kontynuując ten wątek należy wskazać, że wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W każdym bądź razie tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie oba te pojęcia można traktować jako synonimy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 389/19 (CBOSA) i powołana tam literatura).
Definicja legalna pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" sformułowana została w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2456/14, z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13, CBOSA).
Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
A zatem dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek, a mianowicie:
- - po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą,
- - po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,
- - po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.
W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do osób trzecich.
Warto w tym miejscu dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także dokumenty, które służą do realizacji sprawy publicznej. Do tej kategorii zalicza się również umowy zawierane przez podmioty publiczne i finansowane ze środków publicznych. W tym kontekście należy podnieść, że Lotnicze Zakłady Naukowe we W. stanowią jednostkę budżetową Gminy.
Idąc dalej trzeba również dostrzec, że zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych, klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
Z powyższego wynika, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nie uczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12; w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 321/13; w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/14 - CBOSA).
Jak wynika zarówno z powołanego art. 35 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, okolicznością umożliwiającą powołanie się przez dysponenta informacji publicznej przy odmowie jej udostępnienia ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy jest podjęcie przez niego określonych działań mających na celu zabezpieczenia dostępu do tej informacji, utrzymanie jej poufności. Przy czym dodatkową przesłankę w stosunku do informacji dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, wprowadza ustawa prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 P.z.p. postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, przy czym nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 8 ust. 3 P.z.p.).
Z powyższego wynika, że warunkiem uznania danej informacji pochodzącej od kontrahenta realizującego na podstawie umowy zamówienie publiczne, za tajemnicę przedsiębiorcy - co do zasady jawnej zgodnie z art. 139 ust. 3 P.z.p. - jest uprzednie zastrzeżenie przez tego przedsiębiorcę, że wobec określonego zakresu dokumentów przedstawionych zamawiającemu w związku z przystąpieniem do przetargu przedsiębiorca obejmuje je klauzulą poufności.
Przede wszystkim jednak zastrzeżenie przedsiębiorcy winno być konkretne i odnosić się do wskazania poszczególnych składników, elementów informacji rozumianej jako całokształt dokumentacji poprzez oznaczenie konkretnych dokumentów lub rodzajowe ich określenie, jakie przedsiębiorca uważa za poufne. Ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest niewystarczające i nie może stanowić podstawy późniejszej odmowy dostępu do informacji publicznej w drodze decyzji z art. 16 i art.17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na wspomnianą wcześniej konieczność szerokiego rozumienia konstytucyjnego uprawnienia do informacji publicznej. Wyłącznie konkretne wskazanie, które ze składników informacji przedsiębiorca uważa za ustawowo chronioną tajemnicę umożliwia podmiotowi zobowiązanemu prawidłową weryfikację, czy informacja objęta wolą przedsiębiorcy co do jej utajnienia (element formalny) w istocie ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (element materialny) i czy ostatecznie zasadna jest odmowa jej udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tym zakresie, zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń. Organ nie wykazał na jakiej podstawie i z jakiego powodu żądane informacje publiczne miałyby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, ani też w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby wyrządzić jej szkody. Zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacji ogranicza się właściwie wyłącznie do stwierdzenia, że "ujawnienie informacji wiąże się z tajemnica przedsiębiorcy, tj. S. B. S., co stanowi informację niejawną, chronioną ze względu na tajemnicę jednostki, ponadto, zawierającą dane osobowe i zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zachodzą przesłanki do jej ujawnienia osobom trzecim".
Odnosząc się z kolei do argumentu organu, że w sprawie zachodzi wyłączenie jawności z uwagi na prywatność osoby fizycznej należy podnieść, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Z kolei, jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Niezależnie od przedstawionych dotychczas rozważań, nie uszło również uwadze Sądu, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, skarżąca spółka brała udział w postępowaniu przetargowym dotyczącym zamówienia publicznego pn. "Przebudowa budynku użyteczności publicznej na terenie Lotniczych Zakładów Naukowych we W., składając ofertę na wykonanie tych usług. Co więcej, w uzasadnieniu wniosku z dnia 4 stycznia 2020 r. skarżąca wprost wskazuje, że złożony przez nią wniosek o udzielenie informacji publicznej pozostaje w związku z przygotowaniem pozwu sądowego o zapłatę za prace realizowane w ramach wymiany stolarki okiennej oraz koniecznością oceny wszelkich okoliczności, jakie mogły mieć wpływ na odstąpienie od umowy i przebieg realizacji prac realizowanych przez C. sp. zo.o. Powyższe okoliczności nie są, zdaniem Sądu, obojętne, z punktu widzenia zasadności żądań strony, albowiem, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie, wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16, 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14; 4 lutego 2015 r., sygn. I OSK 430/14; 30 października 2012 r., sygn. I OSK 1696/12; 30 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 617/14; 12 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2496/14; 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 769/12) i literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Ten aspekt sprawy nie był z kolei w ogóle przedmiotem analizy organu.
W sprawie nie można również nie zauważyć, że zaskarżona decyzja nie spełnia wszystkich wymogów z art. 107 § 1 k.p.a., ani też, wymogów z § 3 tegoż artykułu. Wprawdzie nosi ona minimalne cechy umożliwiające uznanie jej za decyzję, jednak nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia prawnego (do czego Sąd obszernie odniósł się wyżej), jak również, żadnego uzasadnienia faktycznego. W kontekście tym należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis § 3 art. 107 k.p.a. stanowi z kolei, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zaskarżona decyzja nie zawiera także pouczenia o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. elementu z art. 107 § 1 pkt 9) k.p.a.
Końcowo należy wskazać również na pewną niekonsekwencję w argumentacji organu, który w odpowiedzi na skargę podnosi, że "żądane przez skarżącego informacje pozostają informacją publiczną przetworzoną, a skarżący nie wykazał, aby jej udostępnienie było szczególnie istotne dla interesu publicznego [...]. Stąd też, nawet gdyby uznać, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, to nie mogą zostać ujawnione". Zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę argumentację organu uznać należy za niekonsekwentną z dwóch powodów. Po pierwsze, tak skonstruowana wypowiedź organu nasuwa przypuszczenia, że organ w odpowiedzi na skargę dopuścił możliwość uznania za informację publiczną całości żądań wniosku, a przeszkodę w jej udzieleniu upatruje w okoliczności, że jest to informacja przetworzona, co do której strona nie wykazała przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę odnosi się jedynie do tej części żądań wniosku, którą od samego początku organ uznawał za informację publiczną, to należy dostrzec, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. funkcjonuje niezależnie od tego, czy informacja publiczna ma charakter przetworzony, czy też nie. Podniesiony w odpowiedzi na skargę argument organu, że żądane przez stronę informacje mają charakter przetworzony i co do których wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego stanowi zatem nie tylko nową, niepowołaną dotychczas w sprawie, przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, ale dodatkowo - nie korelującą z przedstawionymi w decyzji podstawami odmowy udostępnienia informacji publicznej. Uzupełniająco już tylko należy wspomnieć, że jeżeli organ uznaje określoną informację publiczną za przetworzoną, to powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego.
Niezależnie od tych uwag podnieść w tym miejscu trzeba, że jako nieskuteczną uznać trzeba okoliczność podawania przez organ dodatkowego (uzupełniającego) uzasadnienia na etapie odpowiedzi na skargę, ponieważ sądowej kontroli podlega zaskarżona decyzja i przedstawiona w tej decyzji argumentacja.
Konstatując, w sprawie doszło do naruszenia art. 16 i art.17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł, jak w punkcie I wyroku.
Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Na zasądzoną kwotę kosztów w łącznej sumie 697 zł składają się – uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu jest ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącej spółki, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia oceny, czy, i w ewentualnie jakim zakresie, żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej, mając na uwadze całość wyłożonej argumentacji Sądu.