Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Z akt sprawy wynika, że 17 września 2018 r. B. K. (dalej: strona, skarżąca) stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej: PUP) i wypełniła kartę rejestracyjną bezrobotnego. Z przedłożonego przez nią świadectwa pracy wynikało, że od 10 kwietnia 2017 r. do 30 sierpnia 2018 r. była ona zatrudniona na stanowisku głównego księgowego i że podstawę rozwiązania z nią stosunku pracy stanowił art. 52 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm. - dalej: K.p.).
Prezydent Miasta W. (dalej: Prezydent) wydał 20 września 2018 r. decyzję, mocą której uznał stronę za osobę bezrobotną od 17 września 2018 r. i przyznał jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od 16 marca do 31 lipca 2019 r.
W piśmie z 21 września 2018 r. strona wniosła - m.in. - o wypłatę zasiłku dla bezrobotnych od 31 sierpnia 2018 r. (ustanie stosunku pracy) do 31 lipca 2019 r. (dzień poprzedzający nabycie uprawnień emerytalnych). Dowodziła, że złożyła do sądu pracy pozew o uznanie za bezskuteczne rozwiązania z nią stosunku pracy i że tym samym przysługuje jej prawo do zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy. Jej zdaniem przepis art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm. - dalej: ustawa o promocji zatrudnienia) nie ma w sprawie zastosowania.
Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym - decyzją z 19 listopada 2018 r. - Wojewoda D. (dalej: Wojewoda) uchylił decyzję Prezydenta z 20 września 2018 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wskazał na niejasne przesłanki, jakimi kierował się organ pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie i na braki uzasadnienia decyzji.
Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent ustalił, że w dniu rejestracji (17 września 2018 r.) strona spełniała przesłanki osoby bezrobotnej. Z uwagi na ten fakt
- - decyzją z 5 marca 2019 r. - orzekł o uznaniu jej z tym dniem za osobę bezrobotną. Niezależnie wydał postanowienie i zawiesił postępowanie w części dot. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z uwagi na okoliczność wniesienia przez stronę powództwa do sądu pracy o uznanie za bezskuteczne rozwiązania umowy o pracę. Po rozpatrzeniu zażalenia strony Wojewoda - postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r. - uchylił w/w postanowienie i umorzył postępowanie wpadkowe. Zdaniem Wojewody okoliczność wniesienia powództwa do sądu pracy nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie.
Decyzją z 31 maja 2019 r. - działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b), art. 9 ust. 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 36, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) oraz ust. 2 pkt 3, art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 4, art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia Prezydent orzekł o przyznaniu stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 16 marca do 31 lipca 2019 r. W uzasadnieniu podał, że rozwiązanie ze stroną stosunku pracy w trybie art. 52 K.p. spowodowało, że stronie (osobie bezrobotnej) prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się w PUP, co wynika z regulacji art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 w/w ustawy.
Wojewoda - decyzją z 24 października 2019 r., po rozpoznaniu odwołania strony - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniał, że organ ten prawidłowo ustalił zarówno okres, w którym stronie przysługiwało prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jak i wysokość samego zasiłku. Stwierdził, że strona, która nabyła status osoby bezrobotnej 17 września 2018 r., spełniła warunki do przyznania prawa do zasiłku, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia. Uznał, że wniosek strony o wypłatę zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na treść art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 73 ust. 4 tej ustawy. Zważył, że zapis świadectwa pracy wskazujący na rozwiązanie ze stroną stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 pkt 1 K.p. (bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych) uzasadnia przyjęcie, że sytuacja prawna strony mieści się w ramach wyznaczonych przez art. 75 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy.
W skardze (nazwanej pozwem) na decyzję Wojewody skarżąca wniosła o jej uchylenie i o nakazanie PUP, aby ten orzekł o całości świadczenia, o jakie się ona ubiega, tj. o wypłacie zasiłku także za pierwsze 180 dni pozostawania przez nią bez zatrudnienia. Podniosła, że w decyzji orzeczono tylko o przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres drugiego półrocza posiadania statusu bezrobotnej i że decyzja ta pomija główny przedmiot sporu, tj. kwestię pozbawienia jej prawa do zasiłku za pierwsze półrocze pozostawania osobą bezrobotną. Dostrzegła, iż kwestia ta została zdawkowo poruszona w uzasadnieniu, co nie jest tożsame z wydaniem orzeczenia w tej części. Motywowała, że były pracodawca nie udowodnił przesłanek, które mogłyby - w świetle prawa - skutkować rozwiązaniem stosunku pracy z jej winy. Zdaniem skarżącej fakt ten należy interpretować zgodnie z wyrażoną w art. 5 § 2 k.p.k. zasadą in dubio pro reo.
Kwestionując zasadność zastosowania skróconego okresu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych skarżąca argumentowała (powielając w tym zakresie zarzuty odwołania), że podstawę złożonego przez nią wniosku o wypłatę "pełnego" zasiłku dla bezrobotnych stanowiły "realne" - w jej ocenie - dowody braku zawinienia w rozwiązaniu stosunku pracy, jak np. złożone przez nią do prokuratury zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez byłego pracodawcę. Skarżąca dodała, że organ pierwszej instancji nie dotrzymał terminu 30 dni na załatwienie sprawy. Według niej w okolicznościach sprawy zgłaszane przez nią roszczenia winny zostać uznane przy uwzględnieniu regulacji tzw. milczącego załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym skarżąca zawarła polemikę ze stanowiskiem organu.
Wyrokiem z 11 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej także: WSA) uznał, że skarżona decyzja - utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji - narusza prawo procesowe w stopniu uzasadniającym eliminację jej z obrotu prawnego. Stwierdził, że dostrzeżone naruszenie prawa procesowego dotyczy niepełnego rozpoznania żądania strony, co znalazło swój wyraz w treści rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej ograniczającego się do władczej wypowiedzi organu w zakresie prawa strony do zasiłku dla bezrobotnych za okres od 16 marca do 31 lipca 2019 r., w sytuacji, gdy żądanie strony obejmowało przyznanie jej prawa do zasiłku za okres od 31 sierpnia 2018 r. do 31 lipca 2019 r. Ocenił, że nie dostrzegając uchybienia, jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji, organ odwoławczy naruszył przepisy procesowe.
Jako nieuzasadnioną Sąd uznał natomiast argumentację skargi (rozwiniętą w piśmie procesowym) a zmierzającą do wykazania, że w okolicznościach faktycznych sprawy wszystkie roszczenia strony winny zostać uznane przy uwzględnieniu regulacji tzw. milczącego załatwienia sprawy. Wyjaśnił, że sprawa może być załatwiona milcząco jedynie wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi (art. 122a § 1 k.p.a.) i że w ustawie o promocji zatrudnienia nie zawarto takich postanowień.
W nawiązaniu do podniesionego w skardze zarzutu, że organ pierwszej instancji nie dotrzymał terminu 30 dni na załatwienie sprawy (wydanie decyzji) WSA podniósł, że sprawność postępowania administracyjnego strona może kwestionować w odrębnym trybie właściwym dla zwalczania bezczynności, czy przewlekłości organów administracji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej odrzucenie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 24 listopada 2020 r. (I OSK 149/20) uznał skargę kasacyjną za zasadną i uchylił wyrok WSA. Stwierdził że - wbrew stanowisku WSA - nie powinno budzić wątpliwości, że podtrzymana przez Wojewodę decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała o prawie strony do zasiłku dla bezrobotnych w całości. Orzekł, że uchylenie przez WSA decyzji Wojewody było przedwczesne i że WSA winien ponownie rozpoznając sprawę zbadać zarzuty dotyczące prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Na wstępie zaakcentować należy, że w związku z tym, iż w sprawie WSA we Wrocławiu wydał wyrok, który został zaskarżony skargą kasacyjną, uwzględnioną przez NSA, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie. Zauważa się bowiem, że stosownie do regulacji art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie można oprzeć skargi kasacyjnej, od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., trzeba rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. WSA we Wrocławiu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. (I OSK 149/20) wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez Sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.
Za NSA zależy zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 73 ust. 1 i 4 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Nie ulega żadnych wątpliwości, że rozstrzygnięto w niej o prawie skarżącej do zasiłku w całości. Sformułowano to w ten sposób, że przyznano jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od 16 marca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. w kwocie 120 % podstawowej wysokości zasiłku określonego ustawowo, co stanowi 1.017,40 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku i 798,90 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. I choć z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku nie oznacza to, że każda decyzja w sprawie przyznania prawa do zasiłku powinna zawierać także rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa do zasiłku za okres, na który ten zasiłek nie zostaje przyznany.
Przedmiotem sprawy jest więc kwestia przyznania uprawnienia (prawa do zasiłku), a nie konkretny okres na jaki zostało ono przyznane. Odmowa przyznania prawa do zasiłku następuje natomiast wówczas, gdy bezrobotnemu takie prawo w ogóle nie przysługuje. Jeżeli zaś przysługuje, to do organu administracji należy wskazanie, w jakiej wysokości i przez jaki okres będzie on wypłacany. Takie rozstrzygnięcie zostało w sprawie wydane. Tak więc w osnowie decyzji organu pierwszej instancji zawarto również władczą wypowiedź organu w zakresie prawa strony do zasiłku za pierwsze 180 dni od dnia zarejestrowania się w PUP. NSA dostrzegł, że powyższa konstatacja wynika również z przebiegu postępowania. Realizując wskazania NSA dotyczące zbadania zarzutów strony skarżącej dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy WSA stwierdził jn.
Zdaniem Sądu strona skarżąca, która otrzymała status osoby bezrobotnej 17 września 2018 r., spełniła warunki do przyznania prawa do zasiłku, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia. Prawidłowo jednak przyjęły orzekające w sprawie organy, że wniosek strony skarżącej o wypłatę zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na treść art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy.
Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia. Bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 3 i 9 (art. 75 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy). Stosownie do art. 73 ust. 4 analizowanej ustawy okres pobierania zasiłku, o którym mowa w ust. 1 i 3, ulega skróceniu o okres zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych, robót publicznych oraz o okres odbywania stażu, szkolenia lub przygotowania zawodowego dorosłych przypadających na okres, w którym przysługiwałby zasiłek, oraz o okresy nieprzysługiwania zasiłku, o których mowa w art. 75 ust. 1-3.
Z akt sprawy wynika, że treść świadectwa pracy z 31 sierpnia 2018 r. potwierdza rozwiązanie ze stroną skarżącą stosunku pracy z uwagi na naruszenie przez nią obowiązków pracowniczych, tj. w trybie art. 52 § 1 pkt 1 K.p. (bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych).
Powyższe dowodzi, że skarżącej (bezrobotnej) zasiłek przysługuje dopiero po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się w PUP. Według Sądu, orzekając w sprawie Prezydent i Wojewoda obowiązani byli uwzględnić treść w/w świadectwa pracy (byli nią związani; nie posiadali uprawnień do oceny i ew. podważenia tej treści). Nie mogli pominąć treści świadectwa pracy z tego powodu, że strona wystąpiła do sądu pracy kwestionując fakt (tryb, sposób) rozwiązania z nią stosunku pracy i przyznać jej zasiłek dla bezrobotnych także za pierwsze 180 dni od dnia zarejestrowania się przez nią w PUP (ew. później dochodzić zwrotu zasiłku wypłaconego jej za ten okres w przypadku, gdy sąd pracy uzna tryb/sposób rozwiązania z nią stosunku pracy za prawidłowy). Decydując w sprawie organy były związane zarówno treścią powołanych przepisów, jak i treścią świadectwa pracy.
W opinii Sądu w sytuacji, gdy sąd pracy dokona odmiennej oceny trybu/ sposobu rozwiązania ze skarżącą stosunku pracy i nastąpi sprostowanie świadectwa pracy zaistnieje podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).
Bez znaczenia dla wyniku sprawy (na tym etapie jej procedowania) pozostaje tym samym, że strona wystąpiła do sądu pracy z pozwem o uznanie wypowiedzenia z nią stosunku pracy za bezskuteczne.
Mając na uwadze powyższe okoliczności i stwierdzając, że wniesiona skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw, Sąd zobowiązany był do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.