Uzasadnienie
W dniu 4 listopada 2021 r. D. F. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. D. Do wniosku strona załączyła wypis z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 5 marca 1991 r., zaliczające matkę strony do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia oraz stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy i konieczność opieki innej osoby.
Decyzją z dnia 4 maja 2022 r. nr S.S.R.5012.4542.2022 Burmistrz Miasta Złotoryja odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność matki wnioskodawczyni istnieje od 42 roku życia. Niepełnosprawność nie powstała więc przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole. Artykuł 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony i organ stosuje się do zapisu ustawowego.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Strona zarzuciła również naruszenie art. 6, art., 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i uznanie, że organ zwolniony jest z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
Według strony, prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że odwołująca opiekująca się niepełnoprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr SKO/RŚ-423/167//2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być rozpoznany z pominięciem niekonstytucyjnej normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to pociąga za sobą konieczność oceny warunków spełnienia kryteriów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez odwoływania się do kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wnioskodawczyni nie spełnia jednak przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z elektronicznego wydruku z systemu komputerowego "SEPI" z dnia 22 lipca 2022 r. wynika, że w okresie od 2008 r. do 2019 r. strona wielokrotnie była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna, a zatrudnienie podejmowała incydentalnie.
Ostatnie udokumentowane zatrudnienie ustało w roku 2014 w wyniku rozwiązania umowy o pracę z upływem czasu, na który była zawarta, a nie z powodu konieczności zapewnienia opieki matce. Strona nie uprawdopodobniła, ze zamierzała podjąć zatrudnienie, ale z uwagi na konieczność opieki nad matką od 2019 r. nie mogła tego uczynić. Wnioskodawczyni, mając obecnie 50 lat, udowodniła, że przepracowała w swoim życiu tylko niecałe pół roku jako operator produkcji. Według SKO jedynym powodem wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego była chęć uzyskania zastępczego źródła dochodu, a nie faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie, spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad matką.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez stwierdzenie, ze brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo – skutkowy istnieje. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 6, art., 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skarżąca wyjaśniła, że niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane było koniecznością opieki nad matką, a zakres opieki jest permanentny i niekwestionowany.
Wyręczanie osoby niepełnosprawnej od normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki. Ograniczenie form opieki do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres opieki nad matką nie pozwala skarżącej na podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, co tym samym automatycznie przesądza o istnieniu związku przyczynowo – skutkowego w niniejszej sprawie. Natomiast argumenty co do pozostałych dzieci podopiecznej są bezzasadne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a więc czy istotnie skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Wbrew zarzutom skargi nie jest natomiast kwestionowany przez organy zakres opieki sprawowanej przez stronę ani też organy nie przywoływały "argumentów co do pozostałych dzieci podopiecznej".
Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA.
Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów ze wskazaniem konieczności opieki innej osoby. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca (50 lat) zamieszkuje wspólnie i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną matką (73 lata), legitymującą się orzeczeniem z dnia 5 marca 1991 r., zaliczającym matkę strony do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia oraz stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy i konieczność opieki innej osoby.
Z przeprowadzonego w dniu 3 grudnia 2021 r. wynika, że matka strony od 40 lat choruje na stwardnienie rozsiane i depresję, cierpi na niedowład nóg i rąk. Strona przeprowadziła się 2 lata temu do Złotoryi w celu sprawowania opieki nad matką. Matka strony nie jest w stanie samodzielnie chodzić, porusza się na wózku inwalidzkim. Skarżąca pomaga matce w codziennej toalecie, zmienia pampersy, pomaga ubrać się i rozebrać, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta, pali w piecu, grzeje wodę, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki.
Natomiast z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 8 grudnia 2021 r. wynika, że matka skarżącej choruje na stwardnienie rozsiane, nietrzymanie moczu, niedowład spastyczny kończyn dolnych, nadciśnienie tętnicze i chorobę niedokrwienną serca.
Jeżeli chodzi o aktywność zawodową skarżącej to z załączonego do akt administracyjnych sprawy wydruku z systemu komputerowego "SEPI" z dnia 22 lipca 2022 r. wynika, że skarżąca od 14 lutego 2008 r. do 31 października 2019 r. zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy w Złotoryi jako osoba bezrobotna, podejmując kilkukrotnie krótkotrwałe zatrudnienie: od 1 marca 2011 r. do 10 maja 2011 r. (2 miesiące i 10 dni), od 1 lipca 2012 r. do 9 września 2012 r. (2 miesiące i 9 dni), od 12 sierpnia 2013 r. do 7 października 2013 r. (niespełna 2 miesiące), od 23 lipca 2014 r. do 8 grudnia 2015 r. (16 miesięcy i 15 dni) oraz od 1 listopada 2016 r. do 29 marca 2017 r. (niespełna 5 miesięcy).
Łączne zatrudnienie skarżącej wyniosło niespełna 2 lata i 4 miesiące. Ostatnie zatrudnienie ustało w dniu 29 marca 2017 r., a jak wyjaśniła skarżąca w trakcie wywiadu środowiskowego opiekę nad rodzicami rozpoczęła pod koniec 2019 r., przeprowadzając się do Złotoryi.
Nie znajduje więc potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia miało związek przyczynowy z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznał organ, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.
W ocenie Sądu, SKO zasadnie uznało, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą wynika z innych przyczyn i nie jest konsekwencją sprawowania opieki nad matką. Skarżącą podejmowała jedynie krótkotrwałe zatrudnienie i występowały długie przerwy w zatrudnieniu i jak wynika z wyjaśnień skarżącej nie były one związane z opieką nad matką,
Należy podkreślić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy. Takiego związku przyczynowo – skutkowego Sąd nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego.
W związku z tym należy zaaprobować stanowisko organu odwoławczego, zobowiązanego do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.