Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 19 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 568/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], nr[...], wydaną z powołaniem się na przepisy art.8, art.11, art.17ust.1 pkt 16, art.60 ust.1, art. 61 ust. 1-2, ust.2e, 2 f, art., art.62 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876), dalej: u.p.s., działający z upoważnienia Prezydenta W. Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (dalej: organ I instancji), ustalił A. M. (dalej: strona, skarżąca) opłatę za pobyt babci strony w Domu Pomocy Społecznej we W. przy ul. [...], za okres od dnia 1 czerwca 2016 r. do 17 maja 2017 r., w wysokości 23 054,07 zł, tj.:

od dnia 01.06.2016 r. do dnia 31.03.2017 r. w wysokości po 1 976,66 zł miesięcznie (słownie: tysiąc dziewięćset siedemdziesiąt sześć złotych i 66/100);

od dnia 01.04.2017 r. do dnia 30.04.2017 r. w wysokości po 2 210,66 zł miesięcznie (słownie: dwa tysiące dwieście dziesięć złotych i 66/100J;

od dnia 01.05.2017 r. do dnia 17.05.2017 r. w wysokości 1 076,81 zł (słownie: tysiąc siedemdziesiąt sześć złotych 81/100).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji poczynił następujące ustalenia:

1. - K. T. (dalej: babcia strony, skarżącej) od dnia 25.02.2013 r. do dnia 17.05.2017 r. (data zgonu) przebywała w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku we W. przy ul. [...] (dalej: DPS),
2. - postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt babci strony w DPS toczy się od czerwca 2016 r., tj. od momentu uzyskania przez stronę dochodu ze sprzedaży dwóch nieruchomości, a mianowicie sprzedaży mieszkania przy ul. Chorwackiej 58/20 we Wrocławiu za kwotę 270 000,00 zł oraz sprzedaży mieszkania przy ul. Oleskiej 13/29 we Wrocławiu za kwotę 178 000,00 zł, co łącznie dało jednorazowy dochód w wysokości 448 000,00 zł: 2 osoby = po 224 000,00 zł,
3. - organ I instancji wielokrotnie wysyłał umowy oraz decyzje ustalające opłaty, od których strona odwoływała się,
4. - w dniu [...] organ I instancji wydał kolejną decyzję nr [...] ustalającą stronie opłatę za pobyt jej babci w DPS, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia,
5. - zgodnie z zaleceniami Kolegium organ pomocowy próbował ustalić aktualną sytuację bytową, dochodową i zdrowotną strony. Wysłano wniosek do Urzędu Skarbowego w celu weryfikacji dochodu strony, sprawdzono - w systemie TD ELUD Urzędu Miejskiego Wrocławia - stały meldunek strony,
6. - zgodnie z adnotacją urzędową z dnia 06.07.2020 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany adres stałego meldunku w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, lecz nie zastał strony w domu. Pracownik socjalny zostawił swój numer telefonu z prośbą o pilny kontakt,
7. - pomimo wiedzy o toczącym się postępowaniu od czerwca 2016 r. strona nie nawiązała kontaktu z pracownikiem socjalnym i nie poddała się wywiadowi środowiskowemu, co organ pomocowy potraktował jako brak współpracy ze strony skarżącej,
8. - organ I instancji wysłał kolejne zawiadomienie o przedłużeniu postępowania z uwagi na wielokrotną próbę skontaktowania się ze stroną osobiście lub przez wyznaczonego przez nią pełnomocnika w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego aktualizującego sytuację bytową, zdrowotną oraz dochodową strony,
9. - w dniu 30 listopada 2020 r. wysłano drogą mailową do strony prośbę o nawiązanie kontaktu w ciągu 7 dni od otrzymania pisma w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego telefonicznie (zgodnie z art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. 2020 poz. 374), a w przypadku braku kontaktu ze strony skarżącej pouczono, że nie poddanie się przez nią wywiadowi środowiskowemu w wyznaczonym przez organ I instancji terminie i brak kontaktu w celu ustalenia innego terminu zostanie uznane przez organ I instancji jako niewyrażenie zgody na wywiad środowiskowy.

Organ I instancji podkreślił, że w przeszłości wielokrotnie próbował skontaktować się ze stroną drogą mailową z prośbą o pilny kontakt oraz w załączeniach przesyłał propozycje umowy, jak również prowadził korespondencję w celu ustalenia terminu spotkania i przeprowadzenia wywiadu. W rezultacie nigdy strona nie stawiła się osobiście w organie, mimo że w tym czasie bywała we Wrocławiu, gdzie posiada stały meldunek. Strona upoważniła swojego profesjonalnego pełnomocnika – w osobie radcy prawnego - (dalej: pełnomocnik strony, skarżącej) do podpisania w jej imieniu umowy. Pełnomocnik strony kwestionował wielokrotnie warunki umowy.

W związku z powyższym organ I instancji stwierdził,ze wyczerpał wszelkie możliwości do zaktualizowania materiału dowodowego w sprawie ustalenia opłaty za członka rodziny w DPS. Według organu I instancji,liczna korespondencja kierowana od czerwca 2016 r. do strony, jak i jej pełnomocnika, a także korespondencja informująca o przedłużeniu i rozłączeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stronie opłaty za pobyt jej babci w DPS, jak również wejście w środowisko w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalającego sytuację osobistą, rodzinną, dochodową strony, potwierdzają fakt, że strona wiedziała o toczącym się postępowaniu i nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz nie nawiązała współpracy z organem pomocowym..

Organ I instancji – stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.- ustalił krąg osób obowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt babci strony w DPS, tj. J. T. (dalej: siostra strony, skarżącej) oraz stronę. Sytuację siostry strony ustalono na podstawie wywiadu środowiskowego oraz podjęto negocjację zmierzające do zawarcia umowy nr [...] z dnia [...]

Ponadto organ pomocowy wskazał,że:

1. - zarządzeniem Nr 3905/16 Prezydenta W. z dnia 22 marca 2016 r. ustalono miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w D.P.S. w wysokości 3580,00 zł.,
2. - zarządzeniem Nr 6536/17 Prezydenta W. z dnia 17 marca 2017 r. ustalono miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w D.PS. w wysokości 3814,00 zł.

Jak ustalił dalej organ I instancji, w okresie od dnia 01.06.2016 r. do dnia 31.03.2017 r. różnica między miesięcznym kosztem utrzymania w D.P.S., a opłatą, którą wnosiła babcia strony za pobyt w DPS wynosiła 2276,66 zł miesięcznie, od dnia 01.04.2017 r. do dnia 30.04.2017 r. wynosiła 2510,66 zł, natomiast od dnia 01.05.2017 r. do dnia 17.05.2017 r. wynosiła 1 376,81 zł miesięcznie.

Po zbadaniu aktualnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej oraz dochodowej drugiej osoby obowiązanej na podstawie wywiadu środowiskowego zawarto z siostrą strony umowę nr 164/N/DPIN/2020 z dnia 15.09.2020 r. na łączną kwotę 3600,00 zł, tj. po 300,00 zł miesięcznie przez okres od dnia 01.06.2016 r. do dnia 17.05.2017 r.

W związku z tym końcowo organ I instancji stwierdził,że łącznie opłata strony za pobyt jej babci w DPS za okres od dnia 01.06.2016 r. do dnia 17.05.2017 r. wynosi 23.054,07 zł.

Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej, wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca się zaprzeczyła ustaleniom organu I instancji i podniosła:

1. - po pierwsze, nie odmówiła zawarcia umowy proponowanej przez organ I instancji, jakkolwiek wielokrotnie odsyłała ją do organu w związku z błędami, które się w niej znajdowały.
2. - po drugie, wnosiła kilkakrotnie o wyjaśnienie niejasnych dla niej kwestii określonych w umowie, w szczególności wysokości proponowanej opłaty oraz możliwości jej negocjacji, na co dotychczas nie uzyskała odpowiedzi. Jej zapytania były konsekwentnie ignorowane przez organ wydający zaskarżoną decyzję,
3. - po trzecie, nie została również poinformowana przez organ o możliwości uzgodnienia opłaty na innym poziomie, niż wskazywany w umowie, co zrobiła jej siostra,
4. - po czwarte, każdorazowo strona otrzymywała z organu I instancji gotową umowę, ze wskazaniem, że powinna ją podpisać, bez jakiejkolwiek informacji na temat ewentualnych negocjacji jej treści,
5. - po piąte, informacja o obowiązku zgłoszenia się przez stronę do organu I instancji, celem przeprowadzenia wywiadu została wysłana do pełnomocnika strony, który wbrew twierdzeniom organu nie pozostawił jej bez odpowiedzi, poinformował organ o przebywaniu strony za granicą, w Wielkiej Brytanii i niemożności przyjazdu do Polski w związku z pandemią COVID-19. Wskazał również na możliwość mailowego kontaktu ze stroną, o czym organ I instancji wiedział, gdyż wcześniej już korzystał z takiego rozwiązania,
6. - po szóste w dniu 30 listopada 2020r. została wysłana do strony przez organ wiadomość o konieczności kontaktu w ciągu 7 dni. Strona odebrała ją dopiero po 10 grudnia 2020r. Zaskarżona decyzja została wydana zanim strona skontaktowała się z organem,
7. - po siódme, wiadomości mailowej nie wskazano stronie, jakie dokumenty powinna złożyć do organu, celem udokumentowania swojej sytuacji finansowej,
8. - po ósme, organ I instancji bezpodstawnie zarzucał stronie i jej pełnomocnikowi unikanie kontaktu, pomimo tego, że strona odpowiadała na każde pismo organu,
9. - po dziewiąte, w związku ze stanem pandemii pełnomocnik strony także ma z nią utrudniony i ograniczony kontakt, posługując się jedynie pocztą elektroniczną,
10. - po dziesiąte, strona jest zameldowana na stałe we W., jednak mieszka na co dzień w Anglii i tam pracuje. Stamtąd zresztą przesyłała do organu dokumenty, przedstawiające jej zdolność finansową,
11. - po jedenaste, twierdzenia organu o odmowie podpisania przez stronę umowy oraz odmowie udzielenia wywiadu są dużym nadużyciem i mijają się z prawdą,
12. - po dwunaste, w opisanym stanie faktycznym brak jest podstawy do ustalenia wysokości opłaty za pobyt babci strony w DPS w oparciu o art. 61 ust. 2 e u.p.s., bowiem w niniejszym postępowaniu nie zachodziła przesłanka na wyrażenie przez stronę zgody na udzielenie wywiadu rodzinnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 30 marca 2021r. nr SKO 4310/18/21 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji jako bezsporny w sprawie uznał fakt, że w okresie od 1 czerwca 2016r. do 17 maja 2017r. babcia strony przebywała w Domu Pomocy Społecznej we W. przy ul. [...], zaś średni miesięczny koszt pobytu do 31 marca 2017r. wynosił 3580,00 zł, a od 1 kwietnia 2017r. 3814,00 zł.

Jednocześnie organ II instancji ustalił, że w czerwcu 2016 r. strona sprzedała dwie nieruchomości, uzyskując stosownie do swojego udziału kwotę 135 000, 00 zł oraz 89 000, 00 zł. Przyjęto zatem, że w czerwcu 2016 r. strona uzyskała jednorazowy dochód w kwocie 224 000, 00 zł, czyli w kwocie przekraczającej pięciokrotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (5x634 zł= 3170, 00 zł).

Dążąc do ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej, bytowej i zdrowotnej, organ II instancji w piśmie z dnia [...] zwrócił się z prośbą o nawiązanie kontaktu telefonicznego i ustalenie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Powyższe pismo odebrał w dniu 3 lipca 2020 r. pełnomocnik strony, pozostawiając je bez odpowiedzi. W dniu [...] wysłano do pełnomocnika strony umowę nr [...]. Na prośbę pełnomocnika strony dotyczącą wyjaśnienia podstaw ustalenia opłaty wskazanej w umowie, organ w piśmie z dnia [...] wyjaśnił zasadność ustalenia opłaty i jej uwarunkowania oraz ponownie przesłał umowę do podpisania. Następnie [...] wysłano do strony drogą mailową prośbę o nawiązanie kontaktu w ciągu siedmiu dni w związku z dążeniem do przeprowadzenia wywiadu wraz z pouczeniem, że brak odpowiedzi będzie potraktowany jako odmowa udzielenia wywiadu.

Jak wskazało Kolegium, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, oparł się przede wszystkim na obowiązującym po 1 października 2019 r. przepisie art. 61 ust. 2e u.p.s. Zdaniem organu II instancji, przeprowadzona nowelizacja zasad i trybu ustalania odpłatności ciążącej na m.in. zstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej zmierzała do tego, by uczynić szybszym i skuteczniejszym tryb ustalania tych opłat. Zostało w sposób jednoznaczny przyjęte przez ustawodawcę, że w sytuacji odmowy podpisania umowy oraz braku możliwości ustalenia sytuacji dochodowej, bytowej i zdrowotnej osoby zobowiązanej, organ wydaje decyzję o ustaleniu wysokości opłaty, kierując się jedynie wysokością różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane. W sytuacji wystąpienia okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu, organ nie musi uwzględniać sytuacji dochodowej, bytowej i zdrowotnej osoby zobowiązanej.

Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 61 ust. 2 u.p.s., z którego wynika, że ustalenie opłaty wnoszonej przez m.in. zstępnych mieszkańca domu, może nastąpić w trybie umownym, zarówno wobec wszystkich zobowiązanych, jak i wyłącznie wobec jednego lub kilku z nich. W razie nieustalenia opłaty/ opłat wobec wszystkich osób zobowiązanych lub części z nich, określenie wysokości tej opłaty nastąpić winno na podstawie decyzji, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego lub - w razie odmowy jego przeprowadzenia- z pominięciem tego środka dowodowego.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 art. 103 ust. 2 u.p.s..

Stosownie natomiast do art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Wedle przepisu art. 61 ust. 2f u.p.s., wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

Jak wyjaśniło dalej Kolegium, różnica między dyspozycją art. 61 ust. 2 d i art. 61 ust. 2e u.p.s. polega na tym, że w przypadku zastosowania przepisu art. 61 ust. 2e u.p.s. nie uwzględnia się ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

Organ odwoławczy mając na uwadze przepis art. 61 ust. 2 f u.p.s. podzielił stanowisko organu I instancji, że strona winna ponieść odpłatność za pobyt swojej babci w DPS w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 17 maja 2017 r. w kwocie łącznej 23 054, 07 zł. Kwota ta uwzględnia bowiem z jednej strony średni koszt pobytu w domu pomocy społecznej i opłaty wnoszone przez mieszkankę tego domu, a z drugiej fakt, że inna zstępna babci strony wnosi opłatę w kwocie 300, 00 zł miesięcznie.

Organ II instancji zwrócił także uwagę na to, że w przypadku zastosowania przepisu art. 61 ust. 2e u.p.s., nie znajduje też zastosowania przepis art. 103 ust. 2 u.p.s. in fine, wedle którego opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b.

Końcowo Kolegium nie zgodziło się z argumentacją odwołującej się, która twierdziła, że w umowie znajdują się błędy. Organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, że prowadząc od 2016 r. postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości opłaty wnoszonej przez stronę z tytułu pobytu jej babci w DPS, organ wielokrotnie podejmował próby zawarcia umowy. Reagując na pisma organu wraz z przesyłanym tekstem umowy, pełnomocnik strony nie przedstawiał do negocjacji żadnej propozycji kwoty miesięcznej opłaty, poprzestając zasadniczo na kwestionowaniu obowiązku strony w tym zakresie oraz kierowaniu szeregu pytań dotyczących wysokości zaproponowanej przez organ opłaty. Organ I instancji podejmował także próbę ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej i bytowej strony przy zastosowaniu środków komunikowania się na odległość. Jednak ani strona ani jej pełnomocnik nie skorzystały z tej możliwości, kwestionując ogólnie zasadność i warunki przeprowadzania wywiadu w dobie pandemii.

Dlatego też - w ocenie Kolegium - organ I instancji miał podstawy prawne do zastosowania przewidzianego w art. 61 ust. 2 lit. f u.p.s. trybu ustalenia opłaty za pobyt babci strony w domu pomocy społecznej. W sytuacji wystąpienia okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu, organ nie musi bowiem uwzględniać sytuacji dochodowej, bytowej i zdrowotnej osoby zobowiązanej.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca, za pośrednictwem pełnomocniczki wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi według norm, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skarga została oparta na zarzutach:

1/ błędnego ustalenia stanu faktycznego, poprzez uznanie, że:

1. - zarówno pełnomocnik, jak i strona odmówiły podpisania umowy w trybie art. 103 u.p.s., w sytuacji, gdy umowa była wielokrotnie odsyłana do organu I instancji w związku z błędami, jakie zawierała, a każdorazowo w piśmie przewodnim była wskazywana przyczyna, z powodu której umowa została odesłana. Jednocześnie organ I instancji nie poinformował strony o możliwości negocjacji kwoty do zapłaty. Wręcz przeciwnie- negował uwagi strony dotyczące konieczności zmiany kwoty ze względu na aktualną sytuację finansową strony,
2. - strona nie zaproponowała w drodze negocjacji z organem I instancji żadnej kwoty do zapłaty, gdy faktycznie do negocjacji nie doszło, ze względu na stanowisko organu I Instancji, które nie tylko nie odpowiadało na podnoszone przez stronę w pismach kwestie, ale także na bieżąco nie poinformowało strony o porozumieniu zawartym z siostrą skarżącej w sprawie ustalenia opłat w wysokości 300 zł.,
3. - inicjatywa do negocjacji wysokości opłat powinna wyjść od strony, a nie organu,
4. - okres przebywania babci skarżącej w Domu Pomocy Społecznej we W. to czas od 1 czerwca 2016 r. do dnia 17 maja 2017 r., gdy babcia skarżącej przebywała w DPS przy ul. Mącznej 3 we Wrocławiu co najmniej od 2013 r. Wówczas częściowe opłaty za jej pobyt ponosił zmarły ojciec skarżącej. Natomiast skarżąca, po śmierci ojca, została zwolniona z ponoszenia opłat w okresach wcześniejszych przed 1 czerwca 2016 r., ze względu na brak wystarczającego dochodu, zobowiązującego ją do ponoszenia opłat;

2/ przedwczesnego przyjęcia trybu administracyjnego dla określenia wysokości opłat, gdy skarżąca nie miała praktycznej szansy negocjowania umowy zaproponowanej przez organ, 3/ błędnego zastosowania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji art. 61 ust.2e u.p.s., w związku z czym zaniechano zastosowania przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s..

4/ naruszenia zasad postępowania administracyjnego, a to praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), informowania stron (art. 9 k.p.a.), czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że organy obu instancji nie uznały za konieczne sprawdzenie aktualnej sytuacji finansowej strony, opierając się wyłącznie przy wymierzeniu wysokości opłaty na dochodzie z roku 2016, bez względu w jakim czasie były wydawane decyzje. W pozostałych kwestiach skarżąca ponowiła argumentację podniesioną w odwołaniu.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych.

Dokonując pod takim kątem kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu poczynione przez organy ustalenia faktyczne są wystarczające dla wydania niewadliwego rozstrzygnięcia, a dokonana w sprawie wykładnia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie jest prawidłowa.

W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt umieszczenia babci skarżącej w DPS oraz wynikający z tego obowiązek ponoszenia opłat przez mieszkańca, wstępnych, zstępnych, gminę (art. 61 ust. 1 u.p.s.).

Zgodnie z art. 60 u.p.s pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust.

1. 3. (ust.1). Natomiast średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2, pkt 1). Osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. są w kolejności:
2. 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
3. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
4. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
5. - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zgodnie z ust. 2 wskazanego wyżej przepisu, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1. 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
3. a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
4. b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
5. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Jak wynika z materiału aktowego kontrolowanej sprawy skarżąca – pomimo kilkakrotnie skutecznie doręczonych jej pełnomocnikowi wezwań – nie podpisała przedstawionej jej umowy, jak również pomimo wielu wezwań organu – w okresie toczącego się przez sześć lat postępowania administracyjnego - skarżąca nie poinformowała organu o wysokości osiąganego przez jej nią dochodu. Przez ten okres jedyną reakcją skarżącej na wspomniane wyżej wezwania organu było pismo z dnia [...], którym jej pełnomocnik zawiadomił o tym,że skarżąca prowadzi na terenie Wielkiej Brytanii działalność gospodarczą, jednak nie uzyskuje z niej dochodu i od co najmniej dwóch lat korzysta z pomocy państwowej. A następnie kolejnym pismem z dnia [...] pełnomocnik skarżącej dołączył do akt sprawy decyzje wydane przez Królewski Urząd Podatkowy i Celny o przyznanych dopłatach w okresie 2015-2016 oraz 2016-2017. (III tom akt administracyjnych)m).

W takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 2e u.p.s., o którego to treści przepisu skarżąca i jej pełnomocnik zostały prawidłowo pouczone w piśmie organu z dnia [...] nr [...], którego odbiór osobiście potwierdziła pełnomocnik skarżącej w dniu 29 września 2020r. (tom I akt administracyjnych). W związku z tym jako nieuprawniony przedstawia się zarzut naruszenia przepisów art.8, art.9 i art.10 k.p.a.

Osią sporu między stronami jest zastosowany przez organ sposób ustalenia wysokości obciążającej skarżącą opłaty za pobyt babci w D.P.S. Rozstrzygając tę kwestię należy w pierwszej kolejności przypomnieć wynikającą z przytoczonych na wstępie przepisów zasadę, że jeśli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie pokryć pełnej odpłatności za pobyt w tej placówce, organ pomocy społecznej uprawniony i zobowiązany jest poszukiwać innych osób, które będą partycypować w tej odpłatności.Zasadniczo są to członkowie rodziny mieszkańca domu pomocy społecznej w kolejności sformułowanej w art.61 ust.1 pkt 2 u.p.s. " małżonek, zstępni przez wstępnymi". Z treści przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym z art.61 ust.2 pkt u.p.s. wynika, że jako podstawową formę ustalenia opłaty ustawodawca wskazał umowę i z tego powodu kwestie dotyczące odpowiedniej umowy zostały w tej ustawie skodyfikowane.

Wymaga podkreślenia, że wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. obowiązek zstępnego, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

W myśl art. 61 ust. 2d u.p.s, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust.1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art.103 ust.2 wysokość ich opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art.59 ust.1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust.2 pkt 2 i art.103 ust.2. Z przytoczonego przepisu art.61 ust.2 d u.p.s. wynika jednoznacznie,że w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy,o której mowa w art.103 ust.2 u.p.s., organ ustala odpłatność w drodze decyzji,z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art.61 ust.2 pkt 2 u.p.s., jak i wynikających z art.103 ust.2 u.p.s.

W konsekwencji oznacza to,że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy "w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", a jednocześnie z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości" danej osoby. Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprosi wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności.Regułę proporcjonalności przewidział wyłącznie dla osób (zstępnych,wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art.6 ust.2e i 2f u.p.s.), który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności.Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością " w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust.1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia".

Trafnie zatem organy uznały, że skoro skarżąca odmówiła podpisania umowy i de facto nie wyraziła zgody na przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego, to organ wydając decyzję ustalającą jej - jako wnuczce - odpłatność za pobyt babci w domu pomocy społecznej, powinien zastosować tryb przewidziany w przepisie. art. 61ust.2e u.p.s. Zauważyć należy, że przepis art. 61ust.2f u.p.s. w swej treści zawiera wyraźnie odesłanie do art.61ust.2e u.p.s. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczy osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć miejsc wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust.2e u.p.s. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taką odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych.

Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, albowiem w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.). W takiej sytuacji znalazła się siostra skarżącej, która umożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który wykazał, że ze względu na kryterium dochodowe, sytuację rodzinną i osobistą nie ma ona możliwości ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt babci w DPS.

Analogiczne stanowisko w omawianej kwestii prezentowane jest w piśmiennictwie. Zwraca się uwagę, że opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. jest ich sytuacja dochodowa. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych.

Znacznie bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca DPS, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób.

Ma rację pełnomocnik skarżącej, kiedy wywodzi, że ratio legis przedstawionych wyżej unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Taka okoliczność powinna być uznana za wystarczającą do ustalenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Z dodanych w 2019r. do ustawy o pomocy społecznej przepisów wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e art.61 u.p.s., ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach.

Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych (zob I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 61).

W związku z tym jako nieuzasadniony przedstawia się zarzut naruszenia przez organy obu instancji art.61 ust. 2e u.p.s., który w analizowanej sprawie został właściwie przez nie zastosowany i prawidłowo zinterpretowany.

Pod adresem organów orzekających w sprawie nie można również skutecznie wyartykułować zarzutu naruszenia zasad i przepisów postepowania. Obszerność materiału aktowego sprawy (V tomów) potwierdza, że organy przez 6 lat przejawiały daleko idącą inicjatywę w celu wyjaśnienia i ustalenia sytuacji dochodowej, bytowej strony i jej możliwości zarobkowych. Prowadziły regularną, bilateralną korespondencję z - ustanowionym od momentu wszczęcia postępowania w sprawie - pełnomocnikiem strony i wyczerpały – w ocenie Sądu - wszelkie możliwości dowodowe, które pozwoliłyby na ustalenie dochodów i zarobków skarżącej.

Jako całkowicie nieuprawniony przedstawia się zarzut przedwczesnego przyjęcia trybu administracyjnego dla określenia wysokości opłat za pobyt wstępnego w DPS, gdy – według twierdzeń skarżącej- nie miała ona praktycznej szansy negocjowania umowy zaproponowanej przez organ, Zdaniem Sądu, przyjęty przez organ tryb procedowania w kontrolowanej sprawie był konsekwencją wyłącznie postawy strony, która w istocie rzeczy stosowała metodę "obstrukcji prawnej" i hamowała przebieg postępowania, nie ujawniając – poza informacją o dopłatach na jej rzecz w latach 2016-2017 – żadnej informacji o swoich dochodach, sytuacji majątkowej i rodzinnej.

Tym samym organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że na skarżącej ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt babci w D.P.S. w wysokości stanowiącej różnicę między kosztem utrzymania podopiecznej w DPS a opłatą ponoszona przez mieszkańca tej placówki i zobowiązaną drugą osobą (siostrą skarżącej) Również w zakresie szczegółowych wyliczeń dokonanych przez organy, decyzja nie nasuwa żadnych wątpliwości Sądu. W związku z tym nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut naruszenia przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy,że skarga z przyczyn, których mowa wyżej, nie zasługuje na uwzględnienie, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. do jej oddalenia na podstawie art.151 p.p.s.a.