Uzasadnienie
W dniu 7 kwietnia 2022 r. M. O. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Przemkowie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem T. O. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Polkowicach z dnia 25 października 2021 r., zaliczające męża strony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 29 września 2021 r. (symbol przyczyny niepełnosprawności 10-N) oraz stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji samodzielnej egzystencji.
Decyzją z dnia 5 maja 2022 r. nr OPS/ŚR/433/05/2022 Burmistrz Przemkowa odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność męża strony powstała w wieku 56 lat, zatem nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. nr SKO/RŚ – 423/17222021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.
Według SKO, w niniejszej sprawie nie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad mężem. Ostatnia długotrwała praca zarobkowa strony miała miejsce w latach 2009 – 2011 (czyli prawie 11 lat przed złożeniem wniosku), polegająca na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie naprawa pozostałych artykułów użytku osobistego i domowego oraz sprzedaż detaliczna artykułów używanych, prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach. Z kolei w okresie od 15 lutego 2022 r. do 31 marca 2022 r. strona wykonywała pracę jako ulotkarz na podstawie umowy zlecenia (1,5 miesiąca). Strona nie wykazała, jakie konkretne okoliczności, np. pogorszenie stanu zdrowia męża, legły u podstaw do rezygnacji z pracy. Oznacz to, że w tym okresie mąż był zdolny do samodzielnej egzystencji.
W ocenie Kolegium, strona mogłaby pogodzić pracę np. na podstawie umowy zlecenia w niepełnym wymiarze czasu pracy ze sprawowaniem opieki nad mężem, która nie wiąże się z wykonywaniem czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą.
Strona nie wykazała, aby mąż wymagał stałej, całodziennej obecności i pomocy drugiej osoby, jak też, aby strona wykonywała czynności ściśle dotyczące osoby niepełnosprawnej. Mąż strony porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki i leki, jest świadomy, nie wymaga zabiegów leczniczych i pielęgnacyjnych związanych ściśle z jego osobą. Wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych, ubieraniu się, spożywaniu posiłków i kontaktach z lekarzami. Czynności wykonywane przez stronę stanowią w znacznej części zwykłe czynności dnia codziennego.
Opiekę nad ojcem winny sprawować, przynajmniej w pewnym zakresie, również dzieci strony, które obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym wobec ojca. Zobowiązania zawodowe czy też odległe miejsce zamieszkania (syn K. zamieszkuje i pracuje we Wrocławiu) nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki nad rodzicem. Córka A. zamieszkuje w tej samej miejscowości, a więc może przejąć od matki (po godzinach pracy) szereg obowiązków, wykonywanych przez matkę. Część czynności nie wymaga znacznego nakładu sił, np. przygotowywanie i podawanie posiłków pranie, sprzątanie, wykupywanie leków. Natomiast pomoc syna może być świadczona w formie świadczeń finansowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Organ nie wziął pod uwagę wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny nie zakwestionował faktu sprawowania opieki i jej zakresu. Organ dokonał też pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawczyni w zakresie harmonogramu sprawowanej opieki. Chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta osoba z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad mężem a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a więc czy istotnie skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem.
Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA.
Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku małżonków względem siebie, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojego męża, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.
Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca (52 lata) zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym mężem (57 lat). Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 25 października 2021 r. wynika, że niepełnosprawność u męża istnieje od 21 stycznia 2021 r., a więc od dnia usunięcia oponiaka prawej okolicy ciemieniowej. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano 10 – N, czyli schorzenia neurologiczne. Natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 29 września 2021 r.
Z przedłożonej do akt administracyjnych sprawy dokumentacji medycznej wynika, że mąż skarżącej w dniu 21 stycznia 2021 r. przeszedł operację usunięcia oponiaka prawej okolicy ciemieniowej z następczym niedowładem kończyn lewych. Ponadto w dniu 14 września 2021 r. przeszedł operację kręgosłupa szyjnego – leczenie operacyjne spondylozy szyjnej. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 16 września 2021 r. wynika, że po usunięciu oponiaka utrzymuje się niedowład lewej kończyny górnej, w mniejszym stopniu kończyny dolnej. Po zabiegu w dniu 14 września 2021 r. stan neurologiczny pacjenta bez zmian, kontroluje zwieracze. W dniu 16 września 2021 r. pacjenta wypisano do domu w stanie ogólnym dobrym z zaleceniem m. in. oszczędzającego trybu życia i zakazem dźwigania więcej niż 3 kg.
W wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 kwietnia 2022 r. ustalono, że mąż skarżącej cierpi na niedowład lewej ręki i osłabienie lewej nogi. Skarżąca pomaga mężowi przy porannej toalecie, pomaga w ubieraniu się, przygotowuje i podaje posiłki oraz leki, smaruje maściami przeciwbólowymi, pomaga przy kąpieli (wejście i wyjście z wanny), ścieli łóżko, chodzi z mężem na spacery, robi zakupy i wykupuje leki, umawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe, sprząta mieszkanie, pierze i prasuje.
Z powyższego wynika, że mąż skarżącej jest osobą chodzącą, korzysta z toalety, samodzielnie spożywa posiłki, jest sprawny umysłowo, ogląda telewizję, czyta książki i gazety. Jak słusznie wskazał organ, skarżąca nie wykonuje przy mężu czynności ściśle pielęgnacyjnych, ale wykonuje głównie czynności związane z prowadzeniem wspólnego z mężem gospodarstwa domowego.
Jeżeli chodzi o aktywność zawodową skarżącej to z załączonych do akt administracyjnych sprawy dokumentów wynika, że skarżąca zatrudniona była od 6 sierpnia 1988 r. do 30 kwietnia 1998 r. w Z. w P. jako obuwnik szwacz, od 4 listopada 2002 r. do 17 grudnia 2005 r. w C. w P. jako obuwnik szwacz, od 1 lipca 2009 r. do 30 czerwca 2011 r. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie naprawy pozostałych artykułów użytku osobistego i domowego oraz sprzedaży detalicznej artykułów używanych, prowadzonej w wyspecjalizowanych sklepach – pogotowie krawieckie, a w okresie od 15 lutego 2022 r. do 1 kwietnia 2022 r. (1,5 miesiąca) na podstawie umowy zlecenia z dnia 15 lutego 2022 r. zawartej ze spółką K. z siedziba w L. zatrudniona była jako ulotkarz – dystrybucja plakatów reklamowych. W oświadczeniu z dnia 5 kwietnia 2022 r. skarżąca wskazała jako ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego rok 2010.
Należy stwierdzić zatem, że ostatnie stałe zatrudnienie (wykonywanie działalności gospodarczej) skarżącej ustało w dniu 30 czerwca 2011 r., tj. prawie 11 lat temu przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W roku 2022 r., jak podała skarżąca, wykonywała jedynie przez okres 1,5 miesiąca pracę ulotkarza – dystrybutora plakatów reklamowych. W ocenie Sądu, zakres opieki faktycznie sprawowanej nad mężem nie stoi na przeszkodzie w podjęciu przez skarżąca pracy na podstawie umowy zlecenia, np. jako roznosiciel ulotek czy tez dystrybutor plakatów.
Nie znajduje więc potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia miało związek przyczynowy z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznał organ, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem.
Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca zasadniczo nie wykonuje bowiem czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z osobą niepełnosprawnego męża. Opieka nad mężem ogranicza się bowiem do pomocy przy higienie osobistej (pomoc przy porannej i wieczornej toalecie) i ubieraniu się, podawaniu posiłków, przy czym mąż samodzielnie spożywa przygotowane przez żonę posiłki. Jest osobą chodzącą, wychodzi wraz ze skarżącą na spacery. Jednakże wykonywanie tych czynności przez skarżącą możliwe byłoby również po podjęciu przez nią pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych).
Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącą (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, sprzątanie, pranie) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy.
W ocenie Sądu, SKO zasadnie uznało, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą wynika z innych przyczyn i nie jest konsekwencją sprawowania opieki nad mężem. U skarżącej również we wcześniejszych okresach występowały dłuższe przerwy w zatrudnieniu (ostatnia prawie 11 lat) i jak powyżej wykazano nie były one związane z opieką nad mężem, która nie legitymował się wówczas orzeczeniem o niepełnosprawności.
Należy podkreślić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy. Takiego związku przyczynowo – skutkowego Sąd nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego małżonkom jest powinnością drugiego małżonka, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Należy również zauważyć, że także dzieci skarżącej, obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym wobec ojca. W szeregu czynnościach, zwłaszcza związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego może pomóc skarżącej dorosła córka, zamieszkała w tej samej miejscowości. Natomiast syn skarżącej, mieszkający i pracujący we Wrocławiu może wspierać finansowo niepełnosprawnego ojca i matkę. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, istnieje możliwość sprawowania przez rodzinę "naprzemiennej" opieki nad mężem i ojcem.
W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem.
Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.