Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 marca 2014r. adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., Z. R. domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącym "bezczynności" Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Uzasadniając wniosek w tym zakresie strona podniosła, że przedmiotowe postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej, jest ono niewykonalne i bezprzedmiotowe.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - z powołaniem się na art. 61 a, Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Z. R. o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącym "bezczynności" Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało,że stosownie do art. 126 k.p.a. przepisy art. 156-159 o stwierdzeniu nieważności decyzji stosuje się odpowiednio do postanowień, ale wyłącznie ściśle określonego rodzaju, a mianowicie: 1) od których przysługuje zażalenie, 2) określonych w art. 134 k.p.a. Przy czym nie każde postanowienie może być zaskarżone zażaleniem. Według art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.
Kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Kolegium orzekało w przedmiocie - zarzucanej przez stronę - "bezczynności" Kolegium, czyli na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., który nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie podjęte na podstawie tego przepisu. Skoro zatem nie istniała prawna możliwość wniesienia zażalenia na wyżej wskazane postanowienie Kolegium, to tym samym niedopuszczalna jest jego weryfikacja na zasadach przewidzianych dla stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy ziściła się przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z wymienionego na wstępie wniosku Z. R., określona w art. 61 a Kpa jako inna uzasadniona przyczyna.
Z. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc,że "uzasadnienie Kolegium jest kuriozalne i nacechowane demagogią".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach postanowienia ostatecznego przytoczyło art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.
Wobec tego przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być więc nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także wynikać to może z innych przyczyn. Kolegium wyjaśniło,że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
W związku z tym omawiana regulacja ma zastosowanie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym.
W tym zakresie organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Kolegium orzekało w przedmiocie - zarzucanej przez Z. R. - "bezczynności" Kolegium, czyli na podstawie art. 37 § 1 Kpa, który nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie podjęte na podstawie tego przepisu. Ponownie Kolegium przypomniało,że w myśl art. 126 k.p.a. przepisy art. 156-159 k.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji stosuje się odpowiednio do postanowień, ale wyłącznie ściśle określonego rodzaju, a mianowicie: 1) od których przysługuje zażalenie, 2) określonych w art. 134 k.p.a. Natomiast nie każde postanowienie może być zaskarżone zażaleniem. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy k.p.a. nie dają możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowień, o których mowa w art. 37 k.p.a.
W związku z tym wniosek o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia - podjętego na podstawie art. 37 k.p.a. - ze swej istoty jest nieskuteczny. Zasadnie zatem – zdaniem Kolegium - postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., odmówiono wszczęcia postępowania w takiej sprawie, powołując się na "inne uzasadnione przyczyny".
Postanowienie ostateczne stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której Z. R., podniósł m.in.,że domaga się " stwierdzenia słusznego interesu strony postępowania sądowo-administracyjnego do zmiany decyzji Prezydenta W. w oparciu o atr.154 ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego wywołane notoryczną odmową udzielania pomocy osobie długoletnio bezrobotnej pozostającej bez pracy i jakichkolwiek dochodów(...)".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wnosząc o oddalenie skargi, podniosło,że wyczerpująco wyjaśniło w zaskarżonym postanowieniu, dlaczego nie miało żadnych faktycznych i prawnych podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w opisanym na wstępie zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć jedynie należy,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron.
Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji (postanowień), pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.
Wskazać również należy,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.
Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,że nie jest ono obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jego z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w badanej sprawie jest postanowienie - wydane w trybie art.61a k.p.a.- o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącym "bezczynności" Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Ustawodawca statuując w cytowanym art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wyodrębnił etap wstępny tego postępowania, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte. Przytoczony przepis określa zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki, które powodują, że postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. A mianowicie: po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postepowanie nie jest stroną, po drugie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek nie budzi żadnych wątpliwości i zastrzeżeń Sądu konieczność wstępnego badania przez właściwy organ faktu, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, ma status strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 czerwca 2005 r., I OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11).
Z kolei w odniesieniu do drugiej z przesłanek, zauważyć należy, że przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane, przeciwnie zostały sformułowane w sposób bardzo ogólnikowy. Przyjmując zatem założenie racjonalnego ustawodawcy stwierdzić trzeba, że przez zaistnienie " innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., rozumieć należy takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Warto w tym miejscu powtórzyć za Z. Kmiecikiem,że "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212).
W świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 - Lex nr 1497293; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - Lex nr 1510890).
Z taką sytuacją mamy do czynienia również wówczas, gdy nie istnieją formalno-prawne podstawy do rozpoznania zgłoszonego wniosku. Takiej sytuacji dotyczy analizowany przypadek. Z materiału aktowego sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. orzekało w przedmiocie zarzucanej przez skarżącego bezczynności Kolegium na podstawie art.37 § 1 k.p.a., który to przepis nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie podjęte w tym trybie. Trafnie zatem organ wywiódł,że skoro nie ma prawnej możliwości wniesienia zażalenia na wyżej wskazane postanowienie, to tym samym niedopuszczalna jest jego weryfikacja na zasadach przewidzianych dla trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W tym zakresie odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, oparta została na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych, wyczerpująco omówionych przez organ orzekający w sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Zaaprobować bowiem należy pogląd, wedle którego do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia organu administracji, umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącym "bezczynności" tego organu, na które nie przysługuje zażalenie. Argumentacji tej nie zmienia fakt, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie.
W myśl regulacji art.126 k.p.a. odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących nadzwyczajnych środków prawnych, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do tych postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego, od których przysługuje zażalenie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, załatwienie przez organ odwoławczy zażalenia złożonego w trybie art.37 k.p.a., powinno mieć formę postanowienia (zob. m.in. wyrok NSA z 12.04.2001r. IV SA 18866/00, ONSA 2002. Nr 4, poz.144). Na wydane w tym trybie postanowienie nie przysługuje zażalenie, o którym mowa w art.141 k.p.a. "Zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie.
Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 k.p.a." (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20.07. 2011 r. II SA/Gd 426/11, LEX nr 1085832). W konsekwencji prawidłowo organ uznał,że w niepodważonym w sprawie stanie faktycznym ziściła się przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z zakresie wymienionego na wstępie wniosku Z. R., określona w art. 61 a k.p.a. jako inna uzasadniona przyczyna.
Z tych względów skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.