Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) zawiadomił Z. G. (dalej: strona, skarżący) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o obowiązku zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę wydatków z tytułu niewywiązywania się przez niego z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt syna N. G. w Domu Pomocy Społecznej (dalej: DPS) w Psarach za okres od 1 października 2018 r. do 31 stycznia 2021 r.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz decyzji z dnia 7 marca 2018 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia 8 lipca 2020 r., wydanej przez – działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Legnicy – Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy, strona została zobowiązana do wnoszenia opłat za pobyt syna N. G. w DPS w Psarach.
Stwierdzono również, że w związku z brakiem wpłat przez zobowiązanego, Gmina wniosła opłaty wynikające z w/w decyzji za miesiące od 1 października 2018 r. do 31 stycznia 2021 r., w łącznej kwocie 3.137,84 zł.
Na tle wspomnianych okoliczności faktycznych oraz działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, dalej: u.p.s.) organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 21 kwietnia 2022 r. orzekł o obowiązku zwrotu przez stronę poniesionych zastępczo przez Gminę wydatków za pobyt N. G. w DPS w Psarach za okres od 1 października 2018 r. do 31 stycznia 2021 r., w łącznej kwocie 3.137,84 zł, w terminie 14 dni od otrzymania decyzji.
W odwołaniu strona zarzuciła, że kwota 3.137,84 zł przekracza jej możliwości finansowe. Wskazała, że jest osobą samotnie gospodarującą, utrzymuje się z emerytury, a po uregulowaniu wszystkich zobowiązań pozostaje mu kwota 1.462,84 zł, o czym wnoszący odwołanie informował MOPS.
Wskazując na te okoliczności strona w treści odwołania wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo, powołując się na art. 104 ust. 4 u.p.s. zawarła wniosek "o odstąpienie od żądania zwrotu kosztów oraz o umorzenie kwoty zaległości w całości" wskazując, że jest to dla niej nadmierne obciążenie.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, organ drugiej instancji) decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez Gminę Legnica skonkretyzował i zindywidualizował obciążający stronę ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt syna w DPS. Wskazano, że zgodnie z decyzją z dnia 8 lipca 2020 r. strona ma ustaloną odpłatność za pobyt syna w DPS, która od 1 października 2018 r. do 31 października 2019 r. wynosiła miesięcznie kwotę 66,08 zł miesięcznie, a od 1 listopada 2019 r. – 151,92 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 27 września 2021 r. zmieniono decyzję z dnia 8 lipca 2020 r. i od kwietnia 2020 r. ustalono stronie miesięczną odpłatność w wysokości 238,64 zł, od 1 maja 2020 r. do 31 marca 2021 r. w wysokości 234,63 zł miesięcznie, natomiast począwszy od 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 336,50 zł miesięcznie.
Jak dalej wskazało SKO, strona zwracała się z wnioskiem o całkowite zwolnienie jej z odpłatności za okres od 1 października 2018 r. do 31 stycznia 2021 r., w łącznej kwocie 3.137,84 zł. Decyzją z dnia 1 września 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku strony.
Na tle tych ustaleń, przy stwierdzeniu, że strona nie wywiązała się z uiszczenia opłat za pobyt syna w DPS za okres od 1 października 2018 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz że opłaty z tego tytułu w łącznej kwocie 3.137,84 zł zastępczo poniesione zostały przez Gminę, organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, pozwalające na obciążenie strony obowiązkiem zwrotu kwoty odpłatności, do której wniesienia strona została wcześniej zobligowana.
Zaznaczył jednocześnie, że charakter decyzji o której mowa w art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. powoduje, że przy wydawaniu takiej decyzji nie podlegają badaniu – zasadność ponoszenia opłaty, osoba zobowiązana oraz wysokość opłaty (ustalonej miesięcznie).
W nawiązaniu do argumentacji podniesionej w odwołaniu organ drugiej instancji wyraził pogląd, że w powadzonym obecnie postępowaniu nie mogą być rozważane kwestie dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu poniesionych opłat. Zdaniem organu, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 104 ust. 4 u.p.s., przepis ten może być stosowany wówczas, gdy w obrocie prawnym istnieje już decyzja w sprawie zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy, wydana na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s.
Decyzja ostateczna SKO stała się przedmiotem skargi, jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W treści skargi skarżący opisał swoją sytuację rodzinną, zdrowotną i majątkową wskazując, że jest osobą zaawansowaną wiekiem i sam potrzebuje pomocy.
Zaznaczył, że nie jest tak że uchyla się on od wnoszenia opłat za pobyt syna w DPS, albowiem zaległości wynikają z tego, że skarżący nie ma to środków.
Końcowo skarżący wniósł o umorzenie jego "długów".
W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Badając zaskarżony akt w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że narusza on przepisy prawa procesowego w stopniu warunkującym uchylenie orzeczeń organów obu instancji, jednakże z przyczyn odmiennych od podanych w skardze.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. Stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 3 u.p.s.).
Z kolei art. 104 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. stanowi, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1 u.p.s.). Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.).
W sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki do ich zastosowania i wydania orzeczenia we wskazanym trybie. W obrocie prawnym funkcjonują bowiem decyzje ustalające skarżącemu wysokość opłaty za pobyt syna w DPS, nie jest także sporne, że skarżący nie uiścił należnych opłat, pokrywanych zastępczo z budżetu Gminy za okres od 1 października 2018 r. do 31 stycznia 2021 r. w łącznej kwocie 3.137,84 zł.
Sąd podziela także wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. nie podlegają badaniu – zasadność ponoszenia opłaty, osoba zobowiązana oraz wysokość opłaty (ustalonej miesięcznie).
Wadliwość postępowania organów w sprawie polega natomiast na zaniechaniu podjęcia działań w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. Uchybienie to, ocenione przez Sąd jako naruszenie przepisów postepowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiło przyczynę dla której Sąd decydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Powołany przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że postępowanie w przedmiocie zwrotu należności oraz odstąpienia od żądania ich zwrotu jest jednym postępowaniem. Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 520/21; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1072/19 oraz z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 65/21; we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 801/21).
Z tego względu, w okolicznościach faktycznych sprawy Sąd za nietrafną uznaje argumentację jaką SKO przedstawiło w zaskarżonej decyzji odnośnie do etapu w jakim – zdaniem tego organu - można zastosować normę z art. 104 ust. 4 u.p.s., tj. w kolejnym postępowaniu, mającym miejsce już po wydaniu decyzji na podstawie 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. Jakkolwiek niewątpliwie dopuścić należy także możliwość w określonych stanach faktycznych, to jednak w realiach rozstrzyganej sprawy należy zauważyć, że wniosek w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. (o odstąpienie od żądania zwrotu kosztów oraz umorzenia kwoty zaległości w całości) skarżący zgłaszał dwukrotnie w toku prowadzonego postępowania.
Po raz pierwszy miało to miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji (w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 12 kwietnia 2022). Po raz drugi natomiast w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Czego dowodzi lektura akt sprawy, w decyzji z dnia 21 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji w ogóle nie ustosunkował się do zgłoszonego przez stronę wniosku w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s., zaś organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji wyraził pogląd, że w sprawie nie mogą być rozważane kwestie dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu należności, albowiem przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. może być stosowany jedynie wówczas, gdy istnieje już w obrocie prawnym decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s.
W rezultacie, wspomniany wniosek strony nie został w ogóle rozpoznany, choć został zgłoszony w ramach postępowania dotyczącego zwrotu zastępczo poniesionej odpłatności przez gminę wydatków z tytułu niewywiązywania się skarżącego z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt syna w DPS.
Trzeba w tym miejscu zauważyć, że decyzja wydawana w trybie art. 104 ust. 4 u.p.s. jest decyzją uznaniową, jednak w sensie procesowym musi zostać wydana, jeżeli został zgłoszony wniosek na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. w ramach postępowania dotyczącego zwrotu należności poniesionych zastępczo przez gminę.
W ocenie Sądu, nie ma przeszkód procesowych do tego by taka decyzja została wydana w ramach dwupunktowej decyzji, kończącej postępowanie w sprawie. Przemawia za tym także ekonomika postępowania administracyjnego.
Trzeba w tym miejscu zauważyć, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s. jest wydawana jedynie w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Regulacja z art. 104 ust. 4 u.p.s. winna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1933/18).
Nie przesądzając o kierunku przyszłego rozstrzygnięcia końcowo trzeba jedynie zauważyć, że odmowa zwolnienia z odpłatności na podstawie art. 64 u.p.s. nie pozbawia strony do domagania się (w powołaniu na szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s.) odstąpienia od żądania zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, czy, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 253/21).
Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.