Uzasadnienie
W dniu 31 grudnia 2021 r. Z. G. złożyła do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Węglińcu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. G., załączając orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 28 października 2021 r., ustalające ze mąż wnioskodawczyni jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 30 czerwca 2022 r., a niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2020 r.; kartę informacyjne leczenia szpitalnego, potwierdzające pobyt męża w szpitalu w okresie od 28 listopada 2019 r. do 2 grudnia 2019 r. z rozpoznaniem: drżenie samoistne, stan po obustronnym wszczepieniu neurostymulatora, krwiak przymózgowy, nadciśnienie tętnicze, choroba Gravesa – Basedowa oraz decyzję ZUS z dnia 1 marca 2021 r. o waloryzacji emerytury wnioskodawczyni do kwoty 758,29 zł.
Decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. nr R.GS.4702.000055.02.2022 Burmistrz Miasta i Gminy Węgliniec odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia. Natomiast mąż wnioskodawczyni legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od dnia 17 marca 2015 r. i nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr SKO/41/ŚR-127/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie jest istotny wiek powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki i nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium uznało jednak, że wyjaśnienia wymagają okoliczności związane z aktywnością zawodową strony. Jednoznacznych ustaleń wymaga związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką nad mężem.
Decyzją z dnia 6 maja 2022 r. nr R.GS.4702.000112.05.2022 Burmistrz Miasta i Gminy Węgliniec ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak również składki na ubezpieczenie społeczne i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia. Natomiast mąż wnioskodawczyni legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od dnia 17 marca 2015 r. i nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Ponadto wnioskodawczyni posiada uprawnienia do emerytury, a więc nie rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowani opieki nad mężem.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:
- - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia,
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 77 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. przez niezapewnienie strony o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu prawa do emerytury.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. nr SKO/41/ŚR-240/2022 utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie jest istotny wiek powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki i nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem SKO, nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Odwołująca się nie wykazała, że jest zdolna do wykonywania pracy i podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie sprawowała opieki nad mężem. Na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 28 października 2021 r. mąż wnioskodawczyni został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do dnia 30 czerwca 2022 r., a niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2020 r. Podstawa orzeczenia była dokumentacja medyczna z leczenia szpitalnego od 30 sierpnia 2019 r., wskazująca że początek schorzeń nastąpił w roku 2019. Natomiast strona nie jest aktywna zawodowo już od roku 2016. Odwołująca się jest nieaktywna zawodowo od 66 roku życia, obecnie ma 72 lata, trudno zatem uznać, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest związany z rezygnacji z aktywności zawodowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad mężem. Skarżąca zauważyła, że opieka powinna być stała w sensie trwałości i długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, a jej zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Istotą opieki jest zapewnienie zaspokajania normalnych, codziennych potrzeb osoby niepełnosprawnej, zapewnienie jej egzystencji, której nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad mężem. Organ odwoławczy stwierdził, że strona według swojego oświadczenia nie jest aktywna zawodowo już od roku 2016. Natomiast stosownie do przedłożonej dokumentacji medycznej początek schorzeń męża nastąpił w roku 2019. Organ powołał się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 28 października 2021 r. uznające męża wnioskodawczyni za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do dnia 30 czerwca 2022 r. i stwierdzające, że niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2020 r.
Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA.
Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Tym samym organ administracji musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Zatem sam fakt, że dana osoba legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rzeczywiście nie może w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną podjąć zatrudnienia; ewentualnie czy zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia. Dla ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki faktyczne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem wystarczające odwołanie się do dokumentu, jakim jest orzeczenie o niepełnosprawności.
Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku małżonków względem siebie, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojego męża, legitymującego się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.
Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
W rozpatrywanej sprawie SKO uznało, że początek schorzeń męża skarżącej datuje się od roku 2019 r. Organ powołał się przy tym na treść orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 28 października 2021 r. stwierdzającego, że mąż wnioskodawczyni został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do dnia 30 czerwca 2022 r., a niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2020 r. Jak wskazał organ odwoławczy, podstawą orzeczenia była dokumentacja medyczna z leczenia szpitalnego od 30 sierpnia 2019 r. Należy jednak zauważyć, że organ pierwszej instancji w obu swoich decyzjach podał, że mąż wnioskodawczyni legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od dnia 17 marca 2015 r. i nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.
Również pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r. wyjaśnił, że mąż skarżącej posiada dwa orzeczenia, które zostały załączone do akt sprawy, tj. orzeczenie z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr [...] oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 28 października 2021 r. nr [...] (w aktach sprawy brak jest jednak orzeczenia z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr [...]).
W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W tej sytuacji organ powinien załączyć do akt sprawy wspomniane przez pełnomocnika strony orzeczenie z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr PZON.8321.1.16620.15.2020 i wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy, tj. czy znaczny stopień niepełnosprawności męża skarżącej powstał w 2015 r. czy też początek schorzeń nastąpił dopiero w 2019 r., a następnie ustalić, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy przez skarżąca w roku 2016 a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Ostatecznie organ winien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł).