Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem B. S. (dalej: strona, skarżący) z dnia 26 kwietnia 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. S. (dalej jako: matka strony lub skarżącego). Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Świdnicy o znacznym stopniu niepełnosprawności matki strony z dnia 25 września 2020 r., wydane na stałe.
Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., nr 945.23.2022, wydaną z powołaniem się na przepisy art. 17, art. 20 ust.3, art.24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.) działający z upoważnienia Burmistrza Strzegomia, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzegomiu (dalej jako: organ I instancji) odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką z tym uzasadnieniem, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołujący się podniósł zarzut błędnego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Według strony, powołany przepis nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr SKO 4103/419/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy, powołując treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.), podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszo-instancyjnej, zgodnie z którym stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką z uwagi na fakt, że pozostaje ona w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Według Kolegium, w świetle powyższego uregulowania, nie podejmowanie przez małżonka obowiązku sprawowania opieki nad drugim małżonkiem, z innego powodu niż legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki.
Jednocześnie organ odwoławczy nie negował faktu,że strona sprawuje opiekę nad matką i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia. Nie zawsze jednak sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym przez danego członka rodziny będzie uprawniało opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie organ II instancji podkreślił,że decyzja w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją wydaną w warunkach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość przyznania takiego świadczenia wyłącznie w sytuacji spełnienia przez stronę ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że skoro nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego - w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także domagał się zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzucie rażącej obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Skarżący podniósł, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. i k.r.o. Skarżący wywodził, że świadczenie pielęgnacyjne - zgodnie z zamiarem ustawodawcy - stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie skarżącego, zastosowanie wyłącznie wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. doprowadziłoby do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność.
W konsekwencji obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie wykładni celowościowej i systemowej przedmiotowego przepisu, uwzględniającej konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny oraz zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022, poz. 2492). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023, poz. 259, dalej: p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności.przez sąd.
Jednocześnie rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.
W badanej sprawie spór między stroną a organami dotyczy spełnienia przez skarżącego przesłanek do otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z art. 17 u.ś.r. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Zdaniem organów obu instancji skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przechodząc do spornej kwestii, zauważyć należy,że punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Stwierdzenie jej zaistnienia uniemożliwiało przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego.
W pierwszej kolejności wypada jednak przytoczyć treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z ust. 1 art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na które powołały się organy obu instancji, określone zostały w ustępie 5 pkt 2 cytowanego przepisu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że w momencie zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są rygorom prawnym ze względu na istnienie między nimi więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.
W aktach admnistarcyjnych analizowanej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że ojciec skarżącego (ur. [...]) nie jest w stanie opiekować się swoją żoną. Jak wynika z wywiadu środowiskowego, rodzice skarżącego zajmują parter własnościowego domu i prowadzą odrębne – od skarżącego - gospodarstwo domowe. Z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika ponadto, że - w ocenie pracownika socjalnego - rodzice skarżącego są przewlekle chorzy i z racji wieku i stanu zdrowie nie są w stanie samodzielnie funkcjonować. Z materiału aktowego sprawy nie wynika jednak jaka jest sytuacja zdrowotna męża osoby wymagającej opieki jest dobra. Zważywszy, że skarżący pismem z dnia 2 maja 2022r. wzywany był przez organ I instancji o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie dokumentu, w tym oświadczenie, czy mąż osoby wymagającej opieki posiada orzeczenie zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności.
A zatem podnoszone przez skarżącego powody (wiek,stan zdrowia), dla których jego ojciec, nie może zajmować się swoją żoną, pozbawione są doniosłości prawnej i nie znoszą jego ustawowych obowiązków wobec żony. Powyższe okoliczności nie zwalniają męża z jego ustawowego obowiązku opieki nad niepełnosprawną żoną.
W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że wymagająca opieki matka skarżącego (l. 78) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 71 roku życia (październik 2016 r.). W tym czasie jej mąż był w wieku 73 lat. Przedmiotowy wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożyła w kwietniu 2022 r. Nie ma w materiale aktowym jakichkolwiek dowodów i zaświadczeń lekarskich wskazujących na stan zdrowia ojca skarżącego za okres od momentu stwierdzenia u matki skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawności. W związku ze stanem swojego zdrowia ojciec skarżącego nie wystąpił z wnioskiem o orzeczenie stopnia jego niepełnosprawności.
A zatem w żaden sposób nie wykazano z jakich obiektywnych przyczyn mąż matki skarżącego nie może sprawować opieki nad chorą żoną.
W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że celem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc państwa w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną w przypadku konieczności rezygnacji ze źródła utrzymania, tj. kiedy praca zarobkowa uniemożliwia sprawowanie tej opieki, bardzo często całodobowo. Wymaga też podkreślenia, że celem ustawodawcy nie było przyznanie tego świadczenia dowolnemu członkowi rodziny, któremu w danym czasie (nie pracuje, ma czas i możliwości) odpowiada opiekowanie się osobą niepełnosprawną. Wskazanie szeregu obligatoryjnych przesłanek ma zatem za zadanie wyeliminować sytuacje, w których rodzina się umawia kiedy i komu opieka nad osobą wymagającą opieki opłaca się najbardziej.
Wymaga też zaakcentowania,że wszelkie wątpliwości jakie pojawiły się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle interpretacji przepisu art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko,że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały wyjaśnił, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy.
Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Wobec tego ma rację Kolegium, kiedy wywodzi, że brak było podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby oboje małżonkowie byli niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wykluczałoby dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Na takie sytuacje ustawodawca wprowadził wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.
Jednakże w stanie faktycznym badanej sprawy nie budzi wątpliwości, że pozostawanie matki skarżącego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (vide wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020r., sygn. akt. I OSK 599/20).
W realiach badanej sprawy osoba wymagająca opieki ma małżonka, który nie legitymuje się stopniem niepełnosprawności. Sąd zdaje sobie sprawę, że ojciec skarżącego zapewne nie jest w stanie wykonywać wszystkich czynności opieki nad żoną, lecz - z powodu braku stosownego orzeczenia - jego stanu zdrowia nie można traktować jako tożsamego ze znaczącą niepełnoprawnością. Jednak potrzeba wsparcia ojca skarżącego przy kompleksowej opiece nad żoną, nie powinna być utożsamiana z sytuacją, w której skarżący nie może podjąć pracy zarobkowej.
Konkludując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organy obu instancji prawidłowo uznały, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca uzyskanie przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zdaniem Sądu, wskazywanie na zły stan zdrowia i jednoczesne nielegitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może być w żadnym razie uznawane za przesłankę niemożności świadczenia opieki przez męża nad niepełnosprawną żoną. Zważywszy, że sprawowanie opieki nie musi ograniczać się tylko do osobistych starań, lecz może polegać również na finansowaniu usługi opieki, bądź dzieleniu jej ze skarżącym.
Z tych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.