Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Lubina z dnia 24 czerwca 2022 r. odmawiające A. A. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 12 kwietnia 2022 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. A. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji wniosek Strony rozpoznał odmownie, w uzasadnieniu wskazał na art. 17 ust. 1b, ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej u.ś.r.). Wyjaśniając zasadność podjętego rozstrzygnięcia zwracał uwagę na ustalenia postępowania, z których wynikało, że matka Skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co potwierdza orzeczenie właściwego organu z dnia 15 marca 2010 r. Od ośmiu lat przewlekle choruje na otępienie typu Alzheimerowskiego, wymaga całodobowej opieki i specjalistycznego karmienia, nie wstaje z łóżka. Ma stwierdzoną padaczkę, brak z nią kontaktu werbalnego i logicznego. Nie sygnalizuje żadnych potrzeb, nie reaguje na światło, czy głosy, nie współpracuje przy wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych.
W decyzji opisano zakres czynności związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną. Opiekę tą sprawuje Skarżący, który jest także opiekunem prawnym matki. Poza Stroną w kręgu osób zobowiązanych alimentacyjnie pozostaje córka i mąż osoby niepełnosprawnej. Oboje nie zajmują się chorą, przy czym ojciec legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżący jest kawalerem, nie podejmuje zatrudnienia od piętnastu lat, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny, utrzymuje się emerytury matki. Ostatnie zatrudnienie Strony odnotowano w okresie od dnia 29 grudnia 2010 r. do dnia 4 marca 2011 r. (umowa zlecenia). Organ nie negował konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, wskazał jednak, że w tym zakresie winni wspierać Skarżącego siostra i ojciec. Przy czym podstawą wyłączenia prawa do świadczenia jest okoliczność wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., mąż osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało zapisy art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 u.ś.r. Analizując przesłanki uprawniające do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ wyjaśnił, że Strona spełnia warunki podmiotowe jest bowiem zobowiązana alimentacyjnie wobec matki. Zaznaczył, że taki sam obowiązek obciąża siostrę Skarżącego, zaś ustawodawca nie zagwarantował prawa wyboru osób, które będą korzystały ze świadczenia, osoby równolegle zobowiązane winny zatem podzielić się obowiązkami, tak aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich. Za najistotniejsze organ uznał jednak, że mąż Skarżącej nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Stronie. Organ powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie wskazujące na obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedzający obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa, co eliminuje także uprawnienie osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do świadczenia pielęgnacyjnego.
Uprawnienie to służy wskazanym podmiotom w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Przy czym wymóg potwierdzenia stanu zdrowia orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika z faktu, że zarówno organ jak i sądy nie posiadają specjalistycznej wiedzy umożliwiającej dokonywanie ocen w tej sferze.
Organ wskazał, że znane są mu wyroki sądów wsparte na wykładni celowościowej uznające, że brak wskazanego orzeczenia nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co jednak nie zmienia faktu, że w tej sprawie Strona nie spełnia przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na cel świadczenia, które stanowi swego rodzaju rekompensatę za rezygnację z pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, organ wyjaśnił, że nie neguje konieczności i opieki Skarżącego nad matką ale związek tej opieki z rezygnacją z zatrudnienia (jej niepodejmowaniem). W tym względzie organ wskazał na inne osoby zobowiązane alimentacyjnie i obowiązek wspierania Strony w opiece nad matką ze strony ojca i siostry, co może przybrać formę pomocy finansowej lub usługowej. Organ podkreślał, że matka Skarżącego ma wsparcie w formie pielęgniarki/opiekunki w opiece długoterminowej finansowanej przez NFZ, usługi dotyczą czynności higienicznych dwa razy w tygodniu po 40 minut.
W opinii organu przy należytym zorganizowaniu czasu i współpracy z pozostałymi członkami rodziny mógłby pogodzić pracę np. w formie umowy zlecenia w niepełnym wymiarze czasu pracy ze sprawowaniem opieki.
Nadto organ wskazał, że Skarżący był aktywny zawodowo do 2008 r., co ustalono na podstawie art. 23b u.ś.r. i danych w zakresie podlegania ubezpieczeniu. Zakończenie aktywności zawodowej miało miejsce na czternaście lat przed datą złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, zaś matka Skarżącego od ośmiu lat jest osobą leżącą. Skarżący nie wykazał aby w 2008 r. zaistniały okoliczności związane z opieką nad matką powodujące konieczność rezygnacji z pracy. Okoliczności tej nie potwierdza także dokumentacja medyczna, fakt istnienia niepełnosprawności matki w stopniu znacznym od 2 lutego 2005 r. nie oznacza, że od tego momentu wymagała ona stałej opieki. Okoliczność ta, zgodnie z oświadczeniem Strony, nastąpiła około 2014 r. Rezygnacja Skarżącego z pracy nie miała zatem związku z koniecznością opieki nad matką. Końcowo organ wskazując na art. 3 pkt 22 u.ś.r. wywodził, że zatrudnienie nie musi przybrać formy pracy na cały etat, zaś przywołane przepisy uzasadniają przyznanie świadczenia wówczas gdy zakres opieki jest tak absorbujący, że wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie.
W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy - przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki nad matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że osoba niepełnosprawna ma męża, na którym – jako spokrewnionym w pierwszym stopniu i nie legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności spoczywa obowiązek opieki nad żoną; uznaniu, że potencjalny obowiązek męża względem wymagającej opieki żony bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny syna, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, że w sytuacji Strony nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 682 ze zm., dalej k.r.o.) obowiązek alimentacyjny względem mamy, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają organowi na ustalenie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego.
Strona zarzucała także naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności co do zakresu opieki i realnych możliwości sprawowania opieki przez męża osoby niepełnosprawnej w zakresie wynikającym z jej stanu zdrowia, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium, stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę do nabycia przez Stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony. Pomijanie, że córka osoby niepełnosprawnej mieszka 80 km od miejsca zamieszkania matki, co może mieć istotny wpływ na opiekę córki nad matką z uwagi na stan zdrowia matki oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów uzasadnienia.
Strona wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Skarżący wskazał na cel świadczenia pielęgnacyjnego – wsparcie rodziny w opiece nad osobą niepełnosprawną i wynagrodzenie za rezygnację przez opiekuna z pracy, celem sprawowania opieki. Odwołując się do orzecznictwa nakazującego kompleksową wykładnię przepisów Skarżący zarzucał błąd w odczytaniu norm istotnych w tej sprawie, z pominięciem ich celu odczytywanego zgodnie z zasadami konstytucyjnymi. Zgodnie z przeważającymi poglądami wyrażonymi w orzeczeniach sądów administracyjnych dokonując interpretacji spornych w sprawie przepisów należy się kierować wartościami i zasadami konstytucyjnymi, co prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co ma uzasadnienie w zapisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Normy te stanowią, że obowiązek alimentacyjny obciąża zobowiązanych w dalszej kolejności, gdy bliżej spokrewnione osoby nie są w stanie uczynić zadość obowiązkom.
Skarżący wywodził, że ojciec, a mąż osoby niepełnosprawnej, z uwagi na podeszły wiek (82 lata), liczne dolegliwości choroby, nie jest w stanie wykonać żadnych czynności przy żonie. Strona opisała jakie konkretnie obowiązki obciążają opiekuna. Nie może podjąć ich siostra Strony, gdyż mieszka 80 km od miejsca zamieszkania mamy i nie wykazuje zainteresowania jej losem. Cały ciężar opieki spoczywa na Stronie. Dalej wskazał na schorzenia mamy - choroba alzheimera oraz całkowitą zależność od otoczenia, z uwagi na obłożne choroby i brak kontaktu logicznego. Skarżący opisał czynności jakie wykonuje w związku ze sprawowaną opieką nad matką, wskazując, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, co obok rezygnacji z pracy stanowi niezależną przesłankę prawa do świadczenia.
W opinii Skarżącego wobec wskazanych okoliczności zaktualizował się jego obowiązek alimentacyjny względem matki, czego nie wzięły pod uwagę organy rozpoznające sprawę. Skarżący ponownie odwołał się do orzecznictwa wywodząc, że za taką wykładnią spornych przepisów przemawiają wartości konstytucyjne – sprawiedliwości społecznej, opieki nad rodziną i osobami niepełnosprawnymi oraz zapisy Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., która została ratyfikowana przez Polskę.
Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego Skarżący zawracał uwagę na pominięcie okoliczności dotyczących stanu zdrowia męża osoby niepełnosprawnej i związane z sytuacją i relacją do matki siostry Skarżącego. Przełożyło się to na niedostatki w zakresie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji błędną ocenę stanu faktycznego oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Naruszało także zasadę zaufania i przekonywania, co Skarżący wspierał odwołaniem się do poglądów judykatury. Zdaniem Skarżącego wydane w sprawie orzeczenia, poza wskazanymi naruszeniami prawa procesowego i materialnego, godzą również w słuszny interes Strony pozbawiając go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy sprawuje on opiekę nad mamą i w związku z tym zrezygnował z pracy i nie ma możliwości jej podjęcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Spór między stronami dotyczy zasadności odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez Skarżącego nad niepełnosprawną matką, w sytuacji, gdy mąż osoby niepełnosprawnej (ojciec Skarżącego) nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i podobnie jak siostra Skarżącego mogą go wspierać w opiece nad matką. W opinii Skarżącego skoro ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem matki, a ojciec z uwagi na liczne schorzenia i wiek nie może sprawować opieki, podobnie jak siostra z uwagi na zamieszkiwanie w odległej miejscowości oraz stosunek do matki, jest on uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze tak nakreślony spór należy się odwołać do zapisów art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Stosownie do ich brzmienia: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust.1).
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przywołane zapisy określają przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz okoliczności wyłączające to uprawnienie. Na tle rozpoznawanego sporu istotne są okoliczności opisane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i ustalenie, czy Skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Problematyka ta była wielokrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne, co istotne w sposób niejednolity. Część orzecznictwa wskazywała na konieczność literalnej wykładni przywołanych przepisów, co wykluczało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Za takim rozumieniem spornych w sprawie norm opowiedział się organ w treści zaskarżonej decyzji. Druga grupa orzeczeń odwoływała się do zasad konstytucyjnych oraz reguł wykładni celowościowej i systemowej, wskazując, że jeżeli z okoliczności faktycznych wynika, że nie jest on w stanie, z przyczyn obiektywnych, takiej opieki sprawować, to uprawnienie to może być realizowane przez dalszych krewnych wskazanych w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Taki też pogląd w sprawie przyjmuje Skarżący, postulując ten sposób odczytania przepisów.
Wątpliwości, co sposobu wykładni przepisów art. 17 u.ś.r., w szczególności zaś jego ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy, usunęła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) stwierdzająca, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu przywołanej uchwały Sąd w składzie siedmiu sędziów, wskazał na zmiany legislacyjne spornego w sprawie przepisu, co ma istotne znaczenie w procesie jego wykładni. Zmiana wprowadzająca obecne brzmienie omawianej normy była zbieżna ze stanowiskiem wyrażanym na jego tle przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09. Trybunał w takim jak obecna postać przepisu upatrywał środek do zapewnienia systemowej spójności regulacji. Pogląd ten miał również uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ustawodawca zastąpił zapis wyłączający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim obecnym brzmieniem przepisu, z którego wynika, że wyłączenie nie ma zastosowania jeśli współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W opinii Sądu podejmującego uchwałę takie działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.
W dalszych wywodach Sąd wskazał na zasady wykładni przepisów prawa, skłaniając się ku wykładni kompleksowej, przeprowadzanej z wykorzystaniem różnych dyrektyw w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Dokonując odczytania spornego zapisu, z wykorzystaniem wskazanych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że punktem wyjścia musi być wykładnia językowa, która w tych okolicznościach prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Nie uchyla ich rezultat dalszych zasad interpretacyjnych, co szczegółowo wyjaśniono w treści uzasadnienia wskazanej uchwały.
Sąd podkreślał, że w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20; B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.
Rozważając kontekst systemowy w odniesieniu do regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego Sąd, po dokonaniu szerokiej analizy, wskazał, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W końcu odnosząc się do kwestii spójności z konstytucyjnymi zasadami równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem zgodności analizowanej normy z przepisami art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Sąd nie stwierdził ich naruszenia. Wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa.
Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. Sąd zaznaczał jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie jest znalezienie przez Sąd optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów.
Po dokonaniu wszechstronnej analizy istotnych regulacji konstytucyjnych, wskazywanych w orzecznictwie przyznającym prawo do świadczenia w przypadku wystąpienia obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez podmioty zobowiązane w pierwszej kolejności, Sąd doszedł do przekonania o braku podstaw do wykładni pomijającej część tekstu prawnego. Wskazał, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych.
Nadto limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostająca w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z treści przywołanej uchwały została ona podjęta na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy te wskazują na kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do podjęcia, na wniosek podmiotów wskazanych w art. 264 § 2 p.p.s.a., uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęty w uchwale pogląd ma moc względnie wiążącą, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z jego brzmieniem jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Celem uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał na podstawie omawianego art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały.
Takie zapatrywanie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu sędziów tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzając, że: "Dokonując funkcjonalnej wykładni tych przepisów (tj. art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 p.p.s.a.) należy dojść do wniosku, że istotą i celem takiej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta. O ile bowiem uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, ponieważ nie jest aktem jego tworzenia, o tyle uchwała taka jest normatywnie określoną, względnie wiążącą wszystkie sądy administracyjne, formą prawną wykładni przepisów prawa w ich stosowaniu do stanów faktycznych objętych hipotezą tych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie, Sąd orzekający o legalności zaskarżonego aktu przyjmuje zasadność przedstawionej w uchwale wykładni spornego przepisu, tym samym nie znalazł podstaw do podjęcia działań w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. Pogląd przyjęty we wskazanej uchwale przyjmuje jako wiążący, co nakazywało oddalenie zarzutów Strony podważających wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z przyczyn, które przedstawiono w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22.
Ta konstatacja w istocie wyklucza konieczność dokonywania analizy dalszych przesłanek warunkujących ustalenie prawa do spornego świadczenia, skoro bowiem Skarżący nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zbędne jest rozważanie, czy istnieją inne przesłanki uprawniające do nabycia prawa do świadczenia.
Tym samym podnoszone w skardze zarzuty nie mają uzasadnienia, odpowiedzią na wskazywane przez Skarżącego wątpliwości interpretacyjne jest przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w przytoczonej uchwale, która Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany.
W realiach tej sprawy rozumiejąc, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez Stronę jakiegokolwiek zatrudnienia, trzeba wskazać, że powodem odmowy przyznania wnioskowane prawa jest przesłanka odnosząca się do braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca Skarżącego. Powoływane przez Skarżącego okoliczności dotyczące stanu zdrowia ojca uniemożliwiającego mu opiekę nad żoną muszą, w świetle powołanych argumentów i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostać potwierdzone w prawem wymaganej formie, tj. orzeczenia właściwego organu o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W świetle przedstawionych argumentacji jako niezasadne ocenić trzeba zarzuty skargi podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W kontekście podstaw przyjętego rozstrzygnięcia nie mają także uzasadnienia zarzuty naruszenia prawa procesowego. Przy czym odnosząc się do tych podnoszących niedostatki uzasadnienia, zasady przekonywania i zaufania Sąd nie podziela ich zasadności, zaskarżona decyzja podała motywy podjętego rozstrzygnięcia, przywołała właściwe przepisy, ich wykładnię i zastosowała je na tle okoliczności istotnych dla sprawy. Fakt, że rozstrzygnięcie nie jest zgodne z oczekiwaniem Skarżącego nie uzasadnia zgłaszanych zarzutów. Jak to już podkreślano organ nie miał obowiązku odnoszenia się do okoliczności związanych ze stanem zdrowia ojca Skarżącego, czy możliwościami siostry w zakresie sprawowania opieki nad matką skoro tylko orzeczenie stwierdzające znaczny stopnień niepełnosprawności ojca Skarżącego otwierało drogę do dalszych ustaleń i badań.
Uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.