Uzasadnienie
W dniu 8 czerwca 2022 r. J. J. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świdnicy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. F. Do wniosku strona załączyła orzeczenie z dnia 25 listopada 1994 r., zaliczające matkę strony do pierwszej grupy inwalidów (inwalidztwo datuje się do października 1994 r.) i stwierdzające konieczność opieki osób drugich oraz zaświadczenie ZUS z dnia 20 grudnia 1999 r., potwierdzające że matka strony została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji na stałe.
Decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. nr DŚRIA.4302.47.2022 Prezydent Miasta Świdnicy odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole do ukończenia 25 roku życia, bowiem inwalidztwo istnieje od października 1994 r., gdy osoba niepełnosprawna miała 44 lata.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13, uznającego ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez co naruszono art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 22 września 2022 r. nr SKO 4103/542/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Jednak według SKO, w niniejszej sprawie nie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Strona nie sprawuje bowiem stałej opieki nad matką w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, a matka nie wymaga takiej opieki. Strona nie wykazała, aby matka wymagała stałej, całodziennej obecności i pomocy drugiej osoby, jak też, aby strona wykonywała czynności ściśle dotyczące osoby niepełnosprawnej. Matka strony porusza się samodzielnie przy pomocy jednej kuli łokciowej, wychodzi do ogrodu, korzysta z toalety, samodzielnie spożywa przygotowane przez córkę posiłki i leki.
Wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, wykupywaniu leków. Pozostałe czynności wykonywane przez stronę stanowią w znacznej części zwykłe czynności dnia codziennego, wykonywane w każdym gospodarstwie domowym, często przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Poza tym stroma ma jeszcze troje rodzeństwa, które również obciąża obowiązek alimentacyjny wobec matki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia ustawowej przesłanki.
Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę, to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Chodzi bowiem przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta osoba z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawną matką, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką rzeczywiście uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia.
Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA.
Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem zaliczającym ją do pierwszej grupy inwalidów oraz stwierdzającym konieczność opieki osób drugich. Matka strony została uznana też za osobę niezdolna do samodzielnej egzystencji. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
Jak wynika z administracyjnych akt sprawy, matka skarżącej (73 lata) przeszła w 1994 r. udar mózgu z niedowładem lewostronnym, w związku z czym uznano, ze inwalidztwo istnieje od października 1994 r. Z przedłożonej karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 16 września 2005 r. wynika, że matka skarżącej choruje na nadciśnienie tętnicze, niedomykalność zastawki, hiperlipidemię.
W trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 1 lipca 2022 r. ustalono, że matka wnioskodawczyni mieszka sama w miejscowości W., gmina Żarów, natomiast strona zamieszkuje w Świdnicy z rodziną. Jak oświadczyła odległość do miejsca zamieszkania matki pokonuje samochodem w 10 minut i dojeżdża codziennie do matki kilka razy dziennie, co najmniej trzykrotnie w ciągu dnia. Rano odwozi dziecko do przedszkola i o godzinie 9.00 przyjeżdża do matki. Pomaga matce przy czynnościach higieny osobistej, w ubraniu się, przygotowuje śniadanie i leki, mierzy ciśnienie krwi, robi ogólne porządki. Około godziny 11.00 jedzie na zakupy, we własnym domu przygotowuje obiad, który zawozi matce około godziny 13.00. Od godziny 14.00 ma własne zajęcia, odbiera też dziecko z przedszkola.
Następnie ponownie około godziny 16.00 – 17.00 przyjeżdża do matki z dziećmi, spędzają wspólnie czas na rozmowach, ćwiczeniach rehabilitacyjnych, masowaniu nogi i ręki. Około godziny 19.00 matka spożywa kolację i strona wraca do siebie do domu.
Jak ustalono w trackie wywiadu środowiskowego, matka strony porusza się po mieszkaniu za pomocą kuli łokciowej, nie chodzi sama po schodach i nie wychodzi sama z domu. Samodzielnie ubiera się i spożywa posiłki, które przygotowuje i podaje córka.
Skarżąca podała również, że przynosi drewno i węgiel na opał, pali w piecu, sprząta, zmienia pościel, włącza pranie, robi zakupy, przygotowuje posiłki, spędza z matką czas w ogrodzie.
Skarżąca podała, że ostatni okres zatrudnienia ustał w 2017 r.
Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznał organ, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.
Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka nad matką ogranicza się bowiem do pomocy przy porannej toalecie i kąpieli, ubieraniu, przygotowywaniu i podawaniu posiłków oraz leków, prowadzeniu gospodarstwa domowego (robienie zakupów, pranie, sprzątanie, palenie w piecu), towarzyszeniu przy wypoczynku w ogrodzie, przy czym matka samodzielnie spożywa posiłki i porusza się po mieszkaniu z pomocą kuli łokciowej. Skarżąca nie wykonuje żadnych czynności pielęgnacyjnych wobec matki, poza masowaniem i smarowaniem maściami. Matka jest osobą chodzącą, pomimo konieczności pomocy drugiej osoby przy wychodzeniu z domu. Jednakże wykonywanie wyżej wymienionych czynności przez skarżącą możliwe byłoby również po podjęciu przez nią pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych).
Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącą (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, sprzątanie) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy. Skarżąca nie sprawuje też całodziennej opieki nad matką, a jedynie przyjeżdża do matki do pobliskiej miejscowości w określonych porach dnia. Nie można wiec mówić o pełnej dyspozycyjności wobec matki.
Należy też zauważyć, że niepełnosprawność matki datuje się od 1994 r. w związku z udarem mózgu, natomiast skarżąca pracowała zawodowo do 2017 r. Potwierdza to, że zaprzestanie pracy zawodowej przez skarżącą nie pozostaje w związku – przyczynowo skutkowym ze sprawowaniem opieki nad matką.
Zaznaczyć należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad matką przez skarżącą, nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy, skoro może być sprawowana tylko przez część dnia. Istotne jest, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że obecnie poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęcie pracy, choćby w ograniczonym wymiarze, jest niemożliwe z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką.
Jak słusznie zauważyło Kolegium, do opieki nad matką zobowiązane są również pozostałe dzieci matki skarżącej, które również obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki. Skarżąca ma troje rodzeństwa: siostra M. zamieszkuje w tej samej miejscowości co matka i pracuje zawodowo, druga siostra zamieszkuje podobnie jak skarżąca w Świdnicy i pracuje zawodowo, brat zamieszkuje w pobliskim Żarowie i również pracuje zawodowo. Czworo rodzeństwa ma wiec możliwość sprawowania wymiennej opieki nad matką.
W związku z tym należy zaaprobować stanowisko organu orzekającego w sprawie, zobowiązanego do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawną matką nie była opieką wymagającą nie podejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.
Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.