Uzasadnienie
W dniu 20 maja 2022 r. B. W. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Mieroszowie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. W. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wałbrzychu z dnia 21 kwietnia 2022 r., zaliczające męża strony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 1 kwietnia 2022 r. (symbol przyczyny niepełnosprawności 07-S) oraz stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji samodzielnej egzystencji.
Decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr OPS 8252/DO-ŚP-8/2022 Burmistrz Mieroszowa odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ pierwszej instancji wskazał, że zakres opieki sprawowanej nad mężem nie uprawnia strony do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Strona nie sprawuje bowiem stałej opieki w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, a mąż nie wymaga tego rodzaju opieki. Wnioskodawczyni załatwia i przygotowuje leki dla męża, robi zakupy, przygotowuje posiłki. Czynności te nie zajmują jej całego dnia. Takie czynności jak pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, nie stanowią opieki nad mężem. Są to czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym, również przez osoby pracujące zawodowo.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osoba niepełnosprawną oraz naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy strona pobiera rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno – rentowym.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Gdyby nie konieczność sprawowania opieki strona miałaby możliwość podjęcia dodatkowego zatrudnienia, mimo uprawnienia do renty. Organ pierwszej instancji pominął też zaświadczenie z ZUS, zgodnie z którym przysługujące stronie świadczenie rentowe nie zostało przyznane w zbiegu prawa do renty z innym świadczeniem emerytalno – rentowym.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 10 października 2022 r. nr SKO 4103/563/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Według SKO, w niniejszej sprawie nie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad mężem. Strona nie wykazała, aby mąż wymagał stałej, całodziennej obecności i pomocy drugiej osoby, jak też, aby strona wykonywała czynności ściśle dotyczące osoby niepełnosprawnej. Mąż strony porusza się samodzielnie przy pomocy jednej kuli łokciowej, schodzi po schodach i wychodzi na spacery, prowadzi samochód, samodzielnie spożywa przygotowane przez żonę posiłki i leki. Wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych, ubieraniu się, wykupywaniu leków i kontaktach z lekarzami. Pozostałe czynności wykonywane przez stronę stanowią w znacznej części zwykłe czynności dnia codziennego, wykonywane w każdym gospodarstwie domowym.
Natomiast okoliczność pobierania przez stronę renty rodzinnej nie była negatywną przesłanką do wydania odmownej decyzji, bowiem renta rodzinna nie została przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno – rentowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia ustawowej przesłanki.
Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę, to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Chodzi bowiem przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta osoba z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.,
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad mężem a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a więc czy istotnie skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem.
Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA.
Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku małżonków względem siebie, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojego męża, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.
Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca (63 lata) zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym mężem (63 lata). Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 21 kwietnia 2022 r. wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności męża strony datuje się od 1 kwietnia 2022 r., a orzeczenie zostało wydane do 30 kwietnia 2026 r. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano 07 – S, czyli schorzenia układu oddechowego i układu krążenia.
Z przedłożonej do akt administracyjnych sprawy dokumentacji medycznej (karty leczenia szpitalnego) wynika, że u męża skarżącej rozpoznano nowotwór płuc, rozedmę, guzek nadnercza, zwyrodnienie kręgosłupa, ślepotę oka lewego, niedosłuch, miażdżycę.
W wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 2 czerwca 2022 r. ustalono, że mąż skarżącej porusza się przy pomocy kuli inwalidzkiej, zarówno po mieszkaniu, jak i na zewnątrz. Skarżąca oświadczyła, że pomaga mężowi przy wstawaniu z łóżka, poruszaniu się, myciu się, ubieraniu się, przygotowuje i podaje posiłki oraz leki, smaruje maściami przeciwbólowymi w razie dolegliwości, chodzi z mężem na spacery, robi zakupy i wykupuje leki, umawia wizyty lekarskie, sprząta mieszkanie, pierze i prasuje, załatwia wszystkie sprawy urzędowe. Oświadczyła, że mąż sporadycznie używa pieluchomajtek i miewa zaniki pamięci. Jak ustalono mąż skarżącej wymaga stałej tlenoterapii i posiada koncentrator tlenu.
Natomiast z notatki służbowej z dnia 1 lipca 2022 r., sporządzonej przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że mąż skarżącej w dniu 1 lipca 2022 r. osobiście przyjechał autem i o własnych siłach wszedł do OPS w celu załatwienia spraw urzędowych.
W wyniku ponownie przeprowadzonego w dniu 25 lipca 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca i jej mąż zmienili miejsce zamieszkania i mieszkanie usytuowane jest obecnie na pierwszym piętrze (poprzednio na parterze). Mąż skarżącej nie jest osobą leżącą, używa kul łokciowych, wychodzi na spacery, powoli schodzi po schodach, trzymając się poręczy, żona pomaga mu wejść po schodach. Wnioskodawczyni przyznała, że mąż prowadzi czasami auto, chociaż jej zdaniem nie powinien tego robić. Wnioskodawczyni oświadczyła, że mąż w nocy bardzo się poci, dlatego kilka razy w nocy go obmywa i przebiera. Mąż powinien używać koncentratora tlenu przez 15 godzin na dobę, może samodzielnie założyć wąsy. Wnioskodawczyni przygotowuje i podaje mężowi posiłki oraz leki, rozbiera męża i pomaga mu się wykąpać i ubrać, robi zakupy. Mąż nosi pas rehabilitacyjny na dolny odcinek kręgosłupa i czasami żona pomaga zapiąć pas.
Pracownik socjalny stwierdził, że w jego obecności mąż wnioskodawczyni samodzielnie wchodził po schodach, trzymając się poręczy. Porusza się po mieszkaniu i podwórku, choć z trudnościami. Zdarz mu się prowadzić samochód. Butlę z tlenem podaje mu żona, ale wąsy zakłada samodzielnie. Według pracownika socjalnego, mąż strony wymaga wsparcia drugiej osoby przy niektórych czynnościach życia codziennego, jednak część czynności wykonuje samodzielnie.
Z powyższego wynika, że mąż skarżącej jest osobą chodzącą z pomocą kuli łokciowej, korzysta z toalety, samodzielnie spożywa posiłki, jest sprawny umysłowo, potrafi obsłużyć koncentrator i założyć wąsy, jest w stanie prowadzić samochód i załatwić samodzielnie sprawy w OPS. Jak słusznie wskazał organ, skarżąca nie wykonuje przy mężu czynności ściśle pielęgnacyjnych, ale wykonuje głównie czynności związane z prowadzeniem wspólnego z mężem gospodarstwa domowego.
Jeżeli chodzi o aktywność zawodową skarżącej, to w oświadczeniu z dnia 18 maja 2022 r. skarżąca wskazała jako ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego rok 2010. Z zaświadczenia ZUS z dnia 27 czerwca 2022 r. wynika, że skarżąca pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu od 1 listopada 2010 r.
W ocenie Sądu, zakres opieki faktycznie sprawowanej nad mężem nie stoi na przeszkodzie w podjęciu przez skarżąca pracy, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Nie znajduje również potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia miało związek przyczynowy z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zatrudnienie skarżącej ustało w 2010 r., a więc ponad 11 lat temu przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uzyskaniem przez męża orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznał organ, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem.
Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca zasadniczo nie wykonuje bowiem czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z osobą niepełnosprawnego męża. Opieka nad mężem ogranicza się bowiem do pomocy przy higienie osobistej (pomoc przy kąpieli) i ubieraniu się, podawaniu posiłków, przy czym mąż samodzielnie spożywa przygotowane przez żonę posiłki. Jest osobą chodzącą, wychodzi na spacery i do OPS załatwić sprawy urzędowe, prowadzi samochód. Jednakże wykonywanie tych czynności przez skarżącą możliwe byłoby również po podjęciu przez nią pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych).
Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącą (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, sprzątanie, pranie) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy.
W ocenie Sądu, SKO zasadnie uznało, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą wynika z innych przyczyn i nie jest konsekwencją sprawowania opieki nad mężem. Skarżąca zaprzestała pracy zawodowej w 2010 r., ponad 11 lat temu i jak powyżej wykazano nie były to związane z opieką nad mężem, która nie legitymował się wówczas orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Należy podkreślić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy. Takiego związku przyczynowo – skutkowego Sąd nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego małżonkom jest powinnością drugiego małżonka, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem.
Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.