Uzasadnienie
W dniu 9 maja 2022 r. B. M. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miłkowicach wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. Ł. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 4 kwietnia 2022 r., zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności, symbol przyczyny niepełnosprawności 10-N, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 lutego 2022 r.
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr GOPS/8252/ŚR/635/21-22 Wójt Gminy Miłkowice odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że matka strony ma czworo dzieci: wnioskodawczynię (która oświadczyła, że zamieszkuje razem z matką), córkę K. (zamieszkałą w Chojnowie), córkę A. (zamieszkałą w Chojnowie) i syna B. (zamieszkałego w Legnicy). W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że matka strony wymaga pomocy we wszystkich obszarach życia codziennego, jednakże taką pomoc otrzymuje nie tylko od wnioskodawczyni, ale od wszystkich swoich dzieci, które realizują obowiązek alimentacyjny.
Ponadto trudno przyjąć, że wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, bowiem to pracodawca wypowiedział umowę o pracę. Opiekę nad matką naprzemiennie sprawują wszystkie dzieci, co też nie wyklucza podjęcia przez wnioskodawczynię pracy, choćby w niepełnym wymiarze. Organ pierwszej instancji wskazał również, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole do ukończenia 25 roku życia.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13, uznającego ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez co naruszono art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 11 października 2022 r. nr SKO/RŚ-423/269/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że bezpodstawna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wiek powstania niepełnosprawności. Jednakże, zdaniem Kolegium, opieka strony nad matką nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała stronie wykonywanie pracy zawodowej. Matka strony nie wymaga bowiem stosowania zabiegów pielęgnacyjnych.
Ponadto strona ma jeszcze troje rodzeństwa, a zeznania rodzeństwa są w tej sprawie spójne i nie budzące wątpliwości. Matka wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, ale jest to pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, robieniu zakupów, czynnościach porządkowych, wizytach u lekarzy. Pomoc matce jest podzielona pomiędzy rodzeństwo, które wspólnie realizuje ciążący na nich obowiązek alimentacyjny wobec matki. Pomoc matce przez stronę nie jest sprawowana z taką intensywnością, jak to próbuje przedstawić strona. Brak przesłanek, aby stwierdzić, że opieka i pomoc matce pozbawia stronę możliwości świadczenia pracy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia ustawowej przesłanki.
Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę, to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Chodzi bowiem przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta osoba z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawną matką, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką rzeczywiście uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia.
Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA.
Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.
Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
Jak ustalono na podstawie kart informacyjnych leczenia szpitalnego matka strony (81 l.) jest po resekcji nerki lewej z powodu guza nerki, cierpi na przewlekły zespół pozakrzepowy – żylaki i niewydolność żylną (rany na nogach), niewydolność krążenia, nadciśnienie tętnicze. Pozostaje w logicznym kontakcie.
W trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 10 czerwca 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że zamieszkuje wraz z matką w miejscowości S. i sprawuje nad matką całodobową opiekę (w dzień i w nocy) od 1 kwietnia 2022 r. Natomiast jej mąż i 18 – letnia córka mieszkają w Legnicy. Matka porusza się po mieszkaniu i na zewnątrz domu z pomocą osoby drugiej, laski, kul lub balkonika; jest osłabiona i często przewraca się (w lutym 2022 r. upadła i złamała nos, w maju 2022 r. doznała urazów klatki piersiowej, brzucha i miednicy). Ma kłopoty z pamięcią, słuchem i wzrokiem. Matka częściowo samodzielnie spożywa posiłki, okresowo używa pieluch, wymaga pomocy przy korzystaniu z toalety, zmianie pozycji z leżącej na siedzącą i przy przewracaniu z boku na bok oraz leczeniu ran i zmianie opatrunków.
Wnioskodawczyni pomaga matce przy porannej toalecie i kąpieli, ubieraniu (przebieraniu się), przygotowuje i podaje posiłki, wykupuje i podaje leki, mierzy ciśnienie, towarzyszy matce w trakcie krótkich spacerów, robi zakupy, pierze, sprząta dom, towarzyszy przy wizytach lekarskich, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki.
Natomiast siostra skarżącej K. zeznała w dniu 5 lipca 2022 r., że mieszka w Chojnowie, nie pracuje, odwiedza matkę 2 – 3 razy w tygodniu. Matka mieszka sama w domku jednorodzinnym, jest jeszcze samodzielna, ale w ograniczonym zakresie, sama zadba o swoją higienę osobistą, sama sobie ugotuje. Jak jest u matki to posprząta i zrobi zakupy. Zakupy robi też siostra B. i brat B., którzy mieszkają w Legnicy. Rodzeństwo ustala telefonicznie, kto jedzie do mamy; jeżeli u mamy jest świadek, to siostra B. już nie przyjeżdża. Do lekarzy matka chodzi najczęściej z siostrą B., bo jej najbardziej słucha. Po recepty do lekarzy siostry chodzą na zmianę.
Siostra skarżącej A. zeznała w dniu 5 lipca 2022 r., że mieszka w Chojnowie, pracuje na ¾ etatu na różne zmiany. Mama mieszka sama w domku jednorodzinnym. Rzadko odwiedza mamę (czasem 1 raz w miesiącu, a czasem 1 raz na 3 miesiące) z uwagi na godziny pracy i konieczność podwiezienia samochodem przez męża. Mama jakoś sobie radzi, na razie jest samodzielna, ale wymaga pomocy pry wyjściu na zewnątrz. Pomoc mamie najczęściej świadczą siostry B. i K., czasem pomaga brat B. Świadek też stara się coś pomóc, np. zrobić zakupy. Mama sama sygnalizuje swoje potrzeby i wtedy ktoś z rodzeństwa do niej jedzie.
Brat B. zeznał w dniu 14 lipca 2022 r., że opiekę nad matką sprawuje razem z rodzeństwem na zmianę. Opieka polega na koszeniu trawy, robieniu zakupów, sprzątaniu mieszkania i posesji, finansowaniu opłat za zużycie gazu w domu matki. Wykonał mamie remont kuchni, a siostra remont łazienki.
Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.
Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Z zeznań rodzeństwa skarżącej wynika, że opieka sprawowana jest przemiennie przez czworo dzieci osoby niepełnosprawnej i polega na pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego (cięższe prace fizyczne, załatwianie spraw na zewnątrz). Zakres i rozmiar sprawowanej opieki nie koliduje więc z możliwością podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka nad matką polega bowiem na prowadzeniu gospodarstwa domowego (robienie zakupów, pranie, sprzątanie, opłacanie rachunków, koszenie trawy), towarzyszeniu przy wizytach lekarskich i krótkich spacerach, przy czym matka samodzielnie przygotowuje i spożywa posiłki oraz porusza się po mieszkaniu z pomocą kul łokciowych. Matka skarżącej jest osobą chodzącą, pomimo konieczności pomocy drugiej osoby przy wychodzeniu z domu.
Jednakże wykonywanie wyżej wymienionych czynności przez skarżącą możliwe byłoby również po podjęciu przez nią pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych). Czynności wykonywane przez skarżącą (robienie zakupów, sprzątanie), przemiennie z pozostała trójką rodzeństwa, związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy.
Zaznaczyć należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad matką przez skarżącą, nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy, skoro sprawowana jest przez czwórkę rodzeństwa (obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki w równym stopniu) i może być sprawowana tylko przez część dnia. Istotne jest, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że obecnie poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęcie pracy, choćby w ograniczonym wymiarze, jest niemożliwe z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką.
W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawną matką nie była opieką wymagającą nie podejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.
Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.